Direttiva 2012/34

Direttiva 2012/34/UE sullo spazio ferroviario europeo unico

La direttiva rifonde il corpus storico della liberalizzazione ferroviaria europea, riunendo in un unico testo le regole su gestione dell’infrastruttura, accesso al mercato, licenze, canoni e capacità. L’impianto complessivo mira a garantire concorrenza leale, non discriminazione, trasparenza e sostenibilità finanziaria del sistema ferroviario, nel rispetto delle competenze degli Stati membri su pianificazione e finanziamento dell’infrastruttura.

Finalità e logica di fondo

La direttiva persegue l’integrazione del mercato interno dei trasporti e individua la ferrovia come modalità essenziale per una mobilità sostenibile. Il legislatore unionale insiste sulla necessità di separare, almeno sul piano contabile e funzionale, la gestione dell’infrastruttura dalla prestazione dei servizi di trasporto, per evitare conflitti di interesse e favorire l’accesso equo al mercato.

Ambito di applicazione

L’articolo 1 delimita la disciplina a tre aree: gestione dell’infrastruttura e attività di trasporto ferroviario, licenze delle imprese ferroviarie, imposizione dei canoni e assegnazione della capacità. La direttiva copre l’infrastruttura usata per servizi nazionali e internazionali.

L’articolo 2 introduce una serie articolata di esclusioni e deroghe. In particolare:

• il capo II non si applica, salvo eccezioni, alle imprese che prestano solo servizi urbani, suburbani o regionali su reti locali e regionali isolate o su reti dedicate esclusivamente a tali servizi;
• gli Stati membri possono escludere dal capo III alcune imprese che svolgono solo servizi passeggeri su reti isolate, solo servizi urbani/suburbani, solo merci regionali o solo merci su infrastruttura privata;
• possono essere escluse dal capo IV e da talune disposizioni ulteriori alcune reti locali/regionali non strategiche, infrastrutture private e reti regionali isolate;
• sono previste regole speciali per traffico con paesi terzi su reti a scartamento diverso, per i servizi in transito nell’Unione e per alcuni treni regionali non equipaggiati con ETCS;
• vi sono deroghe temporanee e territoriali per Irlanda, Irlanda del Nord, Cipro e Malta.

Definizioni rilevanti

L’articolo 3 contiene un glossario essenziale per l’applicazione della disciplina. Di particolare rilievo per l’operatività professionale sono le definizioni di:

• impresa ferroviaria;
• gestore dell’infrastruttura;
• infrastruttura ferroviaria;
• impianto di servizio e operatore dell’impianto di servizio;
• licenza e autorità preposta al rilascio della licenza;
• richiedente;
• accordo quadro;
• capacità di infrastruttura;
• infrastruttura saturata;
• prospetto informativo della rete;
• servizio internazionale di merci e di passeggeri.

Indipendenza gestionale e struttura societaria

Gli articoli 4 e 5 impongono agli Stati membri di garantire che le imprese ferroviarie pubbliche abbiano uno status autonomo, con patrimonio, bilancio e contabilità separati dallo Stato. Le imprese devono essere gestite secondo principi commerciali, con libertà di organizzare l’attività, commercializzare i servizi, definire i prezzi, assumere decisioni su personale, investimenti e sviluppo di nuove attività, fermo restando il quadro degli orientamenti pubblici e dei contratti di servizio pubblico.

Separazione contabile e funzioni essenziali

L’articolo 6 richiede la separazione e pubblicazione dei conti per attività di trasporto e di gestione dell’infrastruttura, nonché tra trasporto merci e passeggeri. I fondi pubblici destinati a un settore non possono essere trasferiti ad altri settori.

L’articolo 7 concentra la disciplina delle funzioni essenziali: l’assegnazione delle tracce ferroviarie e la determinazione/riscossione dei canoni devono essere attribuite a soggetti che non svolgano servizi di trasporto ferroviario. Se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente da un’impresa ferroviaria sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, tali funzioni devono essere affidate a organismi separati e indipendenti.

Risanamento finanziario e strategia dell’infrastruttura

L’articolo 8 impone agli Stati membri di pubblicare, entro il 16 dicembre 2014, una strategia indicativa di sviluppo dell’infrastruttura ferroviaria di durata almeno quinquennale, rinnovabile, elaborata previa consultazione delle parti interessate. La strategia deve coprire manutenzione, rinnovamento e sviluppo sulla base di un finanziamento sostenibile.

Lo stesso articolo consente agli Stati membri di fornire finanziamenti adeguati al gestore dell’infrastruttura, anche tramite strumenti diversi dai contributi diretti, nel rispetto della disciplina sugli aiuti di Stato. Il gestore deve adottare un piano commerciale coerente con la strategia pubblica e deve essere posto, in condizioni normali, in equilibrio economico entro un periodo ragionevole non superiore a cinque anni.

L’articolo 9 introduce meccanismi di riduzione trasparente dell’indebitamento delle imprese ferroviarie pubbliche o controllate, riferiti ai debiti contratti prima dell’apertura del mercato e, in ogni caso, entro il 15 marzo 2001 o, per gli Stati membri entrati successivamente, alla data di adesione.

Accesso all’infrastruttura e ai servizi

L’articolo 10 riconosce il diritto delle imprese ferroviarie di accedere, su base equa, trasparente e non discriminatoria, all’infrastruttura ferroviaria per tutti i servizi merci in tutta l’Unione. Per i servizi internazionali di passeggeri il diritto di accesso comprende anche la possibilità di far salire e scendere passeggeri in stazioni situate lungo il percorso internazionale, comprese quelle nello stesso Stato membro.

L’articolo 11 consente agli Stati membri di limitare tale accesso quando esso comprometta l’equilibrio economico di contratti di servizio pubblico; la valutazione è affidata all’organismo di regolamentazione su richiesta delle autorità interessate o dell’impresa ferroviaria. La decisione deve essere motivata, presa entro termini rapidi e può essere riesaminata. L’articolo prevede inoltre una possibilità di limitazione per diritti esclusivi derivanti da contratti di concessione anteriori al 4 dicembre 2007.

L’articolo 12 autorizza, in determinate condizioni, canoni a carico delle imprese che svolgono servizi viaggiatori su linee di competenza dell’autorità competente, destinati a finanziare gli obblighi di servizio pubblico. I canoni devono rispettare equità, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità e non compromettere la redditività del servizio.

L’articolo 13 disciplina l’accesso ai servizi e agli impianti di servizio: il pacchetto minimo di accesso deve essere fornito da tutti i gestori dell’infrastruttura; gli operatori degli impianti di servizio devono garantire l’accesso non discriminatorio alle strutture e ai servizi elencati nell’allegato II. Il rifiuto è ammesso solo se esistono alternative valide economicamente accettabili; in caso di conflitti, l’organismo di regolamentazione può intervenire. Se un impianto di servizio resta inutilizzato per almeno due anni e vi è interesse dimostrato, il proprietario deve renderne pubblica la disponibilità per locazione o leasing, salvo progetto di riconversione in corso.

Accordi transfrontalieri e monitoraggio del mercato

L’articolo 14 richiede che gli accordi transfrontalieri non siano discriminatori e non limitino la libertà di prestare servizi transfrontalieri. Gli accordi esistenti devono essere notificati alla Commissione entro il 16 giugno 2013; gli accordi nuovi o rivisti devono essere notificati prima della loro conclusione. La Commissione valuta la conformità al diritto dell’Unione e può autorizzare l’applicazione provvisoria o la conclusione di nuovi accordi con paesi terzi.

L’articolo 15 impone alla Commissione un monitoraggio costante delle condizioni tecniche ed economiche del mercato ferroviario europeo, anche con il supporto della rete di organismi di regolamentazione. La Commissione riferisce ogni due anni al Parlamento europeo e al Consiglio su mercato interno, condizioni quadro, infrastruttura, accesso, ostacoli, investimenti e necessità di nuova regolazione.

Regime delle licenze ferroviarie

Il capo III struttura il sistema di licenze. L’articolo 16 impone a ciascuno Stato membro di designare un’autorità preposta al rilascio delle licenze, indipendente dalle imprese di trasporto. L’articolo 17 stabilisce che l’impresa ha diritto di richiedere la licenza nello Stato membro di stabilimento, ma non può prestare servizi ferroviari senza licenza conforme; la licenza non conferisce di per sé il diritto di accesso all’infrastruttura.

Gli articoli 18-22 definiscono i requisiti sostanziali:

• onorabilità: assenza di condanne gravi, fallimenti, violazioni gravi della normativa trasporti, previdenziale, del lavoro e, se del caso, doganale;
• capacità finanziaria: possibilità di far fronte agli obblighi per almeno dodici mesi, sulla base di conti annuali o bilanci;
• competenza professionale: organizzazione gestionale idonea a esercitare controllo e supervisione sicuri ed efficaci;
• copertura della responsabilità civile: assicurazione o garanzie adeguate per passeggeri, bagagli, merci, posta e terzi, con possibili adattamenti per servizi storici o culturali.

Gli articoli 23-25 disciplinano validità, riesame, sospensione, revoca e rilascio: la licenza vale in tutta l’Unione, può essere riesaminata almeno ogni cinque anni, può essere temporaneamente concessa fino a sei mesi in caso di riorganizzazione per mancanza di capacità finanziaria, e l’autorità decide entro tre mesi dal ricevimento delle informazioni necessarie. Le decisioni sono motivate e soggette a ricorso giurisdizionale.

Canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura e della capacità

Il capo IV costituisce il nucleo tecnico-economico della direttiva. Gli articoli 26-29 affermano che i sistemi di canoni e assegnazione devono consentire l’uso ottimale della capacità; il gestore dell’infrastruttura pubblica un prospetto informativo della rete in almeno due lingue ufficiali dell’Unione, e gli Stati membri istituiscono un quadro nazionale per l’imposizione dei canoni nel rispetto dell’indipendenza di gestione.

L’articolo 30 introduce i contratti tra autorità competente e gestore dell’infrastruttura, di durata minima quinquennale, contenenti obiettivi di prestazione, finanziamento, indicatori di qualità, disciplina delle perturbazioni, meccanismi correttivi e obblighi informativi. I contratti in vigore il 15 dicembre 2012 devono essere adeguati, se necessario, al più tardi entro il 16 giugno 2015.

L’articolo 31 stabilisce il principio del costo direttamente legato alla prestazione per il pacchetto minimo di accesso e l’accesso all’infrastruttura di collegamento agli impianti di servizio. La Commissione deve adottare, entro il 16 giugno 2015, misure di dettaglio sul calcolo del costo diretto. Lo stesso articolo disciplina canoni per capacità scarsa, effetti ambientali e canoni per impianti di servizio, che non possono superare il costo di fornitura più un profitto ragionevole.

Deroghe tariffarie, segmentazione e incentivi

L’articolo 32 consente agli Stati membri, se il mercato lo permette, di applicare coefficienti di maggiorazione per il pieno recupero dei costi, previa individuazione di segmenti di mercato almeno comprendenti servizi merci, passeggeri in contratto di servizio pubblico e altri passeggeri. Sono ammesse anche maggiorazioni per traffico merci verso o da paesi terzi su reti a scartamento diverso, per specifici investimenti e per incentivare la diffusione dell’ETCS sui corridoi ferroviari. La Commissione deve adottare misure di attuazione entro il 16 giugno 2015.

L’articolo 33 disciplina le riduzioni, che devono riflettere solo risparmi amministrativi effettivi, salvo regimi specifici per nuovi servizi o linee sottoutilizzate. L’articolo 34 ammette sistemi di compensazione limitati nel tempo per costi ambientali, incidenti e infrastruttura non coperti in modi di trasporto concorrenti, purché il regime sia trasparente e compatibile con le norme sugli aiuti di Stato.

L’articolo 35 istituisce un sistema di prestazioni che può prevedere sanzioni, compensazioni e premi per ridurre perturbazioni e migliorare il rendimento della rete. L’articolo 36 consente canoni per capacità assegnata ma non utilizzata, con criteri pubblici nel prospetto informativo della rete.

Cooperazione tra gestori e assegnazione della capacità

Gli articoli 37-44 regolano la cooperazione tra gestori di infrastruttura su più reti, per l’applicazione coordinata di canoni, coefficienti di maggiorazione e sistemi di prestazioni. La capacità assegnata non può essere trasferita; ogni transazione avente ad oggetto la capacità è vietata.

La disciplina degli accordi quadro permette di stabilire, per periodi superiori all’orario di servizio, diritti e obblighi relativi alla capacità, senza specificare singole tracce. La durata ordinaria è di cinque anni, ma può arrivare a quindici anni per infrastrutture specializzate che richiedono investimenti cospicui e di lungo periodo; periodi ulteriori sono eccezionali e richiedono motivazione specifica.

L’articolo 44 prevede che i richiedenti possano chiedere al gestore l’assegnazione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura, anche tramite sportello unico per le tracce su più reti. L’articolo 43 rinvia a uno schema procedurale annuale contenuto nell’allegato VII.

Programmazione, coordinamento, saturazione e manutenzione

Gli articoli 45 e 46 disciplinano la programmazione delle tracce e il coordinamento delle richieste confliggenti. Il gestore deve soddisfare, per quanto possibile, tutte le richieste e può accordare priorità solo nei casi consentiti. Le parti interessate devono poter osservare il progetto di orario di servizio, e le controversie vanno risolte rapidamente, con decisione entro 10 giorni lavorativi.

L’articolo 47 prevede che, in caso di domanda insoddisfatta, la sezione sia dichiarata saturata. Segue un’analisi della capacità entro sei mesi e, poi, un piano di potenziamento entro ulteriori sei mesi. Se il piano non è presentato o non viene attuato, il gestore deve cessare di esigere i canoni per capacità scarsa, salvo autorizzazione dell’organismo di regolamentazione in casi eccezionali.

Gli articoli 48-54 trattano richieste ad hoc, infrastruttura specializzata, utilizzo delle tracce, capacità per manutenzione e misure speciali in caso di perturbazioni. Rileva, in particolare, il potere del gestore di revocare temporaneamente tracce in caso di emergenza e di predisporre un piano d’intervento per incidenti gravi.

Organismo di regolamentazione nazionale

L’articolo 55 impone a ogni Stato membro di istituire un organismo di regolamentazione unico, indipendente dal punto di vista organizzativo, funzionale, gerarchico e decisionale. L’indipendenza riguarda anche gestori dell’infrastruttura, organismi di riscossione canoni, assegnatori e richiedenti, oltre alle autorità competenti per i contratti di servizio pubblico.

L’articolo 56 attribuisce all’organismo ampi poteri: esame dei reclami dei richiedenti, controllo delle condizioni di accesso, vigilanza sui canoni, poteri di audit contabile, capacità di imporre sanzioni e potere di adottare decisioni vincolanti. Le decisioni sono soggette a controllo giurisdizionale e, in casi limitati, possono avere effetto sospensivo. L’organismo deve inoltre consultare periodicamente gli utenti dei servizi ferroviari e cooperare con le autorità di sicurezza e di rilascio licenze.

Cooperazione tra organismi di regolamentazione

L’articolo 57 istituisce una rete europea dei regolatori ferroviari, con la Commissione quale membro e coordinatore. Gli organismi scambiano informazioni, cooperano in caso di reclami o indagini su tratte internazionali e adottano principi e prassi comuni. La Commissione può adottare atti di esecuzione per uniformare tali principi.

Rapporti con altri atti e disposizioni finali

L’articolo 58 salva la direttiva 2004/17/CE in materia di appalti. L’articolo 59 prevede specifiche deroghe temporanee per Irlanda e Irlanda del Nord, rinnovabili, con possibile revisione alla luce di nuove richieste di accesso concorrente.

L’articolo 60 disciplina la delega alla Commissione per modifiche tecniche di alcuni allegati; l’articolo 61 consente alla Commissione di esaminare le misure nazionali di attuazione; l’articolo 62 rinvia alla procedura di comitato del regolamento (UE) n. 182/2011. L’articolo 63 impone relazioni della Commissione sull’attuazione del capo II e sulla cooperazione tra regolatori.

Recepimento, abrogazione ed entrata in vigore

L’articolo 64 fissa il termine di recepimento al 16 giugno 2015. Le disposizioni nazionali di attuazione devono contenere un riferimento alla direttiva o esserne corredate al momento della pubblicazione ufficiale. Cipro e Malta sono esonerate dagli obblighi di recepimento e attuazione dei capi II e IV finché non dispongano di un sistema ferroviario.

L’articolo 65 abroga, dal 15 dicembre 2012, le direttive 91/440/CEE, 95/18/CE e 2001/14/CE, come modificate, senza pregiudicare i termini transitori di recepimento indicati nell’allegato IX, parte B. L’articolo 66 dispone che la direttiva entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Profili pratici per operatori e professionisti

Per avvocati e commercialisti, la direttiva è centrale perché:

• impone assetti di governance e contabilità separata per infrastruttura, merci e passeggeri;
• condiziona l’accesso al mercato ferroviario al possesso di licenza, requisiti patrimoniali e copertura assicurativa;
• regola i modelli di tariffazione, incluse maggiorazioni, riduzioni, canoni per capacità inutilizzata e canoni per servizi negli impianti;
• attribuisce un ruolo decisivo all’organismo di regolamentazione nelle controversie, nei reclami e nel controllo della non discriminazione;
• richiede attenzione a recepimento, deroghe e contratti pluriennali tra Stato e gestore dell’infrastruttura.

Le imprese e i gruppi che operano nel settore devono quindi verificare sia il profilo regolatorio sia quello contabile, soprattutto in relazione a separazione dei flussi finanziari, struttura dei canoni, accesso a impianti di servizio e compatibilità con la disciplina sugli aiuti di Stato.