Sentenza n. 2166/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il parere negativo reso dalla Soprintendenza ai sensi dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004, deducendo: violazione degli artt. 142 e 146 del d.lgs. 42/2004, della normativa regionale siciliana e dell'art. 3 della l. 241/1990; eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento, sviamento, illogicità, carenza ed erroneità dell'istruttoria e della motivazione; violazione dei principi di dissenso costruttivo e leale collaborazione. In particolare, la ricorrente ha sostenuto che il parere si sarebbe limitato a una descrizione generica dei luoghi senza confrontarsi specificamente con il progetto, che avrebbe erroneamente considerato l'area come destinata a parco urbano e confuso l'intera superficie del terreno con quella effettivamente interessata dall'intervento, e che la Soprintendenza avrebbe dovuto indicare modifiche o accorgimenti tecnici idonei a rendere assentibile l'opera. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 10 della l. 241/1990 per mancata audizione e mancata concessione di un termine per presentare memorie e documenti. In memoria non notificata alla controparte, inoltre, la ricorrente ha introdotto per la prima volta una censura relativa alla non veridicità dell'affermazione secondo cui il progetto avrebbe costituito una barriera visiva continua.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la censura introdotta per la prima volta nella memoria non notificata, perché nuova, non riconducibile ai motivi originari e proposta oltre il termine decadenziale di cui all'art. 29 c.p.a.; la memoria può soltanto illustrare i motivi già dedotti e non ampliare il thema decidendum. Nel merito ha rigettato il primo motivo. Il parere della Soprintendenza non era generico, poiché identificava puntualmente le componenti del progetto — bar, spogliatoi, infermeria, docce, servizi igienici, piscina, solarium, area giochi, passerelle e sistemi di ombreggiamento — e indicava le ragioni ostative, consistenti nell'impatto visivo e nella compromissione del carattere storico, identitario e naturalistico di un sito di eccezionale bellezza. Non sussisteva il dedotto travisamento, perché la Soprintendenza non aveva negato la proprietà privata dell'area né confuso l'area progettuale con l'intera estensione del parco; inoltre, la destinazione urbanistica e l'eventuale decadenza del relativo vincolo non interferivano con la distinta valutazione di compatibilità paesaggistica. È stata esclusa anche la violazione del principio di dissenso costruttivo: l'amministrazione non è obbligata a proporre sempre una soluzione progettuale alternativa o ridotta, essendo sufficiente che esponga le ragioni dell'incompatibilità, inclusa l'alternativa zero. Nel caso concreto non erano state individuate soluzioni alternative idonee a eliminare il pregiudizio paesaggistico e la ricorrente non aveva comunque manifestato disponibilità a modifiche progettuali riduttive. Il secondo motivo è stato rigettato perché il parere era stato acquisito nell'ambito di una conferenza di servizi semplificata: l'autorità tutoria non era tenuta ad instaurare un contraddittorio preventivo con l'istante, potendo il contraddittorio svolgersi nella fase successiva prevista dall'art. 14-bis, comma 5, della l. 241/1990. In ogni caso, la ricorrente non aveva indicato quali elementi avrebbe introdotto se fosse stata previamente sentita, sicché il vizio partecipativo sarebbe stato comunque non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese, liquidate in euro 2.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 142 e 146 d.lgs. 42/2004

  L'autorizzazione paesaggistica e la relativa valutazione di compatibilità costituiscono un apprezzamento distinto rispetto alla disciplina urbanistica; la Soprintendenza può negare l'autorizzazione sulla base dell'impatto visivo e della compromissione dei valori paesaggistici del sito.

• art. 3 l. 241/1990

  Il parere paesaggistico è adeguatamente motivato quando individua gli elementi essenziali del progetto e espone le ragioni concrete dell'incompatibilità con i valori paesaggistici tutelati.

• art. 10 l. 241/1990

  La mancata interlocuzione diretta con l'interessato non determina l'illegittimità del parere acquisito nella conferenza di servizi semplificata quando il modulo procedimentale non impone un contraddittorio preventivo davanti all'autorità tutoria.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  Nella conferenza di servizi semplificata il contraddittorio con l'interessato può svolgersi in forma differita, in occasione della determinazione conclusiva della conferenza.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l'annullamento quando il ricorrente non indica quali elementi avrebbe potuto introdurre e non dimostra la concreta incidenza del vizio sull'esito del procedimento.

• art. 29 c.p.a.

  Le censure nuove introdotte con memoria non notificata dopo la scadenza del termine decadenziale sono inammissibili; le memorie possono solo esplicitare motivi già ritualmente dedotti.

• artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c.

  Le spese seguono la soccombenza.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo una memoria non notificata non può introdurre motivi nuovi o elementi sostanzialmente nuovi non contenuti nel ricorso; essa può soltanto illustrare o sviluppare argomentazioni già ritualmente dedotte, a pena di violazione del termine decadenziale e del contraddittorio.
• La valutazione di compatibilità paesaggistica è autonoma rispetto alla disciplina urbanistica: la proprietà privata dell'area, la destinazione urbanistica e l'eventuale decadenza di un vincolo di piano non impediscono all'autorità paesaggistica di valutare l'impatto dell'intervento sui valori paesaggistici tutelati.
• Il parere paesaggistico negativo è adeguatamente motivato quando identifica le caratteristiche essenziali del progetto e indica le ragioni concrete per cui l'intervento comprometterebbe le visuali, la bellezza naturalistica o il carattere storico-identitario del sito.
• Il principio del dissenso costruttivo non impone all'autorità paesaggistica di individuare sempre modifiche progettuali o soluzioni alternative idonee a consentire la realizzazione dell'opera; è sufficiente che siano esplicitate le ragioni dell'incompatibilità, anche attraverso la prospettazione dell'alternativa zero.
• Nella conferenza di servizi semplificata l'autorità tutoria chiamata a rendere il proprio parere non è tenuta, prima dell'espressione del parere, ad instaurare uno specifico contraddittorio con il privato, potendo la partecipazione svolgersi nella fase successiva prevista dalla disciplina della conferenza.
• La violazione delle garanzie partecipative è comunque non invalidante quando il ricorrente non indica quali concreti elementi avrebbe introdotto nel procedimento e non dimostra che tali elementi avrebbero potuto determinare un esito diverso.

Come è indicizzato