Sentenza n. 4983/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa aveva abbattuto nel 2021 capi bufalini risultati positivi alla brucellosi e ulteriori capi autorizzati per prevenire la diffusione dell’infezione. Aveva quindi chiesto l’indennizzo statale e quello integrativo regionale previsto dalla l.r. Campania n. 3/2005. L’ASL aveva riconosciuto l’indennizzo integrativo, comprese le maggiorazioni, soltanto per i capi nati e allevati in Italia e di genetica italiana, escludendo i capi nati e allevati all’estero e quelli nati e allevati in Italia ma di discendenza estera. In primo grado la società aveva dedotto: violazione dell’art. 1, comma 3, l.r. n. 3/2005, per avere l’amministrazione introdotto una discriminazione fondata sulla provenienza geografica non prevista dalla legge; erronea applicazione retroattiva della D.G.R. Campania n. 104/2022, successiva agli abbattimenti; rilevanza dell’iscrizione dei capi nei Libri genealogici della Bufala Mediterranea Italiana; difetto di istruttoria e motivazione, per la mancata indicazione dei capi esclusi e delle ragioni del disconoscimento dell’iscrizione genealogica; violazione del termine di conclusione del procedimento. In appello sono state riproposte tali censure contro la sentenza del TAR, che aveva ritenuto l’indennizzo regionale destinato esclusivamente alla tutela della bufala mediterranea italiana di origine autoctona. Le amministrazioni hanno eccepito la genericità dei motivi e la mancata specifica impugnazione della D.G.R. n. 104/2022, sostenendo comunque la legittimità dell’esclusione dei capi di provenienza o discendenza estera.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità, ritenendo che l’appello contenesse censure specifiche contro la sentenza impugnata e affrontasse anche l’applicabilità ratione temporis della D.G.R. n. 104/2022. Ha confermato che l’indennizzo integrativo regionale non è una misura genericamente compensativa per ogni capo abbattuto, ma è diretto a promuovere e salvaguardare il patrimonio zootecnico della bufala mediterranea italiana, secondo la ratio della l.r. n. 3/2005 e delle norme richiamate. Ha tuttavia ritenuto illegittima l’esclusione dei capi nati e allevati in Italia ma di discendenza estera, quando regolarmente iscritti nel Libro genealogico della razza, senza distinzione legata al numero di generazioni. L’iscrizione nel Libro genealogico costituisce infatti indice probante dell’appartenenza alla razza; il requisito della nascita e dell’allevamento in Italia può essere distinto da quello della discendenza estera, mentre il limite delle tre generazioni non trova fondamento positivo, essendo stato introdotto dalla sopravvenuta D.G.R. n. 104/2022. È stata inoltre riconosciuta la carenza istruttoria e motivazionale del diniego, che non indicava numericamente né analiticamente i capi ammessi ed esclusi. È stata invece riassorbita e comunque ritenuta infondata la censura relativa al ritardo procedimentale: la scadenza del termine non produceva silenzio-assenso né illegittimità dell’atto tardivo, potendo al più integrare silenzio-inadempimento o mero ritardo. L’appello è stato quindi accolto parzialmente, con riforma della sentenza di primo grado e annullamento dei provvedimenti impugnati limitatamente all’esclusione dei capi di discendenza estera regolarmente iscritti nel Libro genealogico. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 3, l.r. Campania n. 3/2005

  Per far fronte alle esigenze di mercato derivanti dall’abbattimento dei capi bufalini positivi alla brucellosi o per le malattie per le quali è previsto l’obbligo dell’abbattimento secondo quanto stabilito dalla normativa vigente, l’indennizzo integrativo regionale è determinato per l’importo necessario al raggiungimento dell’effettivo valore di mercato dei capi abbattuti. La erogazione degli indennizzi è disciplinata dalla Giunta regionale con apposito provvedimento.

  La disposizione istituisce una misura integrativa diretta non soltanto a compensare la perdita economica, ma a promuovere e salvaguardare la razza della bufala mediterranea italiana, nell’ambito dei piani regionali di eradicazione.

• art. 34 l.r. Campania n. 15/2002

  La bufala mediterranea italiana […] da considerarsi particolare patrimonio zootecnico della Regione Campania. Le caratteristiche genetiche di tale animale vanno tutelate dall’immissione incontrollata di soggetti esteri per salvaguardare le peculiari caratteristiche di questa razza che va altresì tutelata da tutte le patologie infettive ed infestive mediante piani speciali di profilassi.

  La norma esprime la finalità primaria di tutela del patrimonio zootecnico autoctono, che orienta l’interpretazione dell’indennizzo regionale integrativo.

• legge n. 292/2002

  Le caratteristiche genetiche di tale animale vanno tutelate dall’immissione incontrollata di soggetti esteri per salvaguardare le peculiari caratteristiche di questa razza.

  La disciplina statale concorre a definire la finalità di salvaguardia della bufala mediterranea italiana perseguita dalla normativa regionale.

• art. 2, nn. 2, 12 e 13, Regolamento UE 2016/1012

  Per “razza” deve intendersi una “popolazione di animali sufficientemente uniforme per poter essere distinta da altri animali della stessa specie da uno o più gruppi di allevatori che hanno stabilito di iscrivere tali animali in libri genealogici”; per “libro genealogico” “qualsiasi libro genealogico […] tenuto da un ente selezionatore”; la “sezione principale” è la parte nella quale sono iscritti o registrati gli animali riproduttori di razza pura con indicazione dei loro ascendenti.

  L’iscrizione in una sezione del Libro genealogico costituisce indice probante dell’appartenenza dell’animale alla razza; non è legittimo negare tale appartenenza sulla sola base della discendenza estera o del numero di generazioni.

• art. 2 l. 241/1990

  Il superamento del termine di conclusione del procedimento, in assenza di una previsione di silenzio-assenso, non determina di per sé l’illegittimità dell’atto tardivo; può configurare silenzio-inadempimento o mero ritardo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale è stata considerata nel contesto delle osservazioni presentate dall’impresa, ma la decisione ha accertato autonomamente il difetto di motivazione e istruttoria del diniego parziale.

Massime di principio

• L’indennizzo integrativo previsto dalla normativa regionale per l’abbattimento di capi bufalini non costituisce una misura genericamente compensativa spettante per ogni animale abbattuto, ma deve essere interpretato alla luce della finalità legislativa di promozione e salvaguardia della razza della bufala mediterranea italiana.
• Quando la disciplina zootecnica e i provvedimenti amministrativi individuano nell’iscrizione al Libro genealogico il requisito attestante l’appartenenza alla razza, l’amministrazione non può escludere l’animale sulla sola base della discendenza estera o del numero di generazioni, se il capo è nato e allevato in Italia ed è regolarmente iscritto nel Libro genealogico.
• Un atto amministrativo che nega parzialmente un indennizzo deve indicare in modo numerico e analitico i capi ammessi e quelli esclusi, nonché le ragioni per cui gli elementi documentali prodotti dall’interessato, inclusa l’iscrizione nel Libro genealogico, non siano ritenuti idonei; l’omissione integra difetto di istruttoria e motivazione.
• Una deliberazione amministrativa successiva agli eventi che fanno sorgere il diritto all’indennizzo non può introdurre retroattivamente un limite sostanziale non fondato nella disciplina primaria applicabile, quale l’esclusione delle discendenze estere fino a una determinata generazione.
• Il superamento del termine di conclusione di un procedimento amministrativo, in assenza di una previsione di silenzio-assenso, non comporta automaticamente l’illegittimità del provvedimento tardivo né la formazione dell’assenso, potendo rilevare soltanto come silenzio-inadempimento o mero ritardo.

Come è indicizzato