Sentenza n. 96/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'atto comunale deducendo la violazione dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, del principio di proporzionalità e l'eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria. Ha sostenuto di avere rimosso integralmente la struttura nel 2023, prima dell'irrogazione della sanzione, e di non essere proprietario della piazzola né autore dell'abuso. Ha rappresentato di avere acquistato soltanto un kit bungalow montabile e di avere avuto la disponibilità della piazzola in forza di un rapporto locativo con il gestore del campeggio, mentre la struttura era stata installata dalla ditta esecutrice. Ha inoltre dedotto che la sanzione, avente funzione ripristinatoria e non punitiva, fosse sproporzionata, che dovesse eventualmente essere unica o comunque imputata solidalmente ai soggetti effettivamente responsabili e, in subordine, applicata nel minimo edittale o ridotta. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità delle censure riferite all'ordinanza di demolizione, non impugnata, e ha sostenuto l'infondatezza del ricorso. In udienza il ricorrente ha dichiarato il venir meno dell'interesse all'impugnazione dell'atto acquisitivo.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la parte del ricorso relativa all'atto di acquisizione gratuita, poiché il ricorrente aveva rinunciato a coltivarla. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità del Comune, rilevando che le censure erano specificamente rivolte anche contro la sanzione pecuniaria. Nel merito ha accolto il ricorso e annullato la sanzione di 20.000 euro. Il Collegio ha ritenuto che i bungalow, stabilmente infissi al suolo e collegati alle reti, fossero beni immobili incorporati al terreno per accessione, con conseguente appartenenza al proprietario della piazzola in assenza di un valido diritto reale di superficie. Il ricorrente era invece un mero utilizzatore temporaneo, non proprietario, non autore dell'abuso e privo del potere giuridico di demolire il manufatto. L'utilizzo dell'opera abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la responsabilità per la mancata ottemperanza all'ordine demolitorio e alla relativa sanzione. Il Comune non aveva adeguatamente accertato la titolarità del bene, i rapporti reali e personali intercorrenti tra i soggetti coinvolti e il potere di ciascuno di eseguire la demolizione, limitandosi a irrogare la sanzione nella misura massima. È stata quindi ravvisata un'insufficiente istruttoria sui presupposti soggettivi della sanzione. Il Comune è stato condannato al pagamento di 1.000 euro per spese di giudizio, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva e dell'area di sedime in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la relativa impugnazione è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione non può essere irrogata a un mero utilizzatore privo di responsabilità per l'abuso e del potere giuridico di eseguire la demolizione.

• art. 812 c.c.

  sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo

  La stabile incorporazione al suolo, anche se astrattamente separabile, qualifica il bungalow come bene immobile.

• art. 934 c.c.

  Il fenomeno dell'accessione comporta, in assenza di un valido diritto reale di superficie, l'acquisto della costruzione da parte del proprietario del suolo.

• art. 935 c.c.

  Il Comune avrebbe dovuto considerare, insieme agli artt. 936 e 937 c.c., le diverse posizioni del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e dell'autore della costruzione ai fini dell'individuazione del soggetto responsabile della mancata demolizione.

• art. 936 c.c.

  Rileva, unitamente agli artt. 935 e 937 c.c., per la ricostruzione dei rapporti tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali e autore dell'opera.

• art. 937 c.c.

  Rileva, unitamente agli artt. 935 e 936 c.c., per individuare la posizione soggettiva cui imputare il potere e la responsabilità di rimuovere l'opera.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti reali, senza efficacia di giudicato sostanziale su tali diritti.

• art. 52 d.lgs. n. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per disporre l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle persone fisiche.

Massime di principio

• La sanzione prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 per la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione presuppone che il destinatario sia personalmente responsabile dell'abuso oppure disponga giuridicamente del bene e del potere di eseguire la demolizione; il mero utilizzatore o detentore dell'opera abusiva non è automaticamente legittimato passivo né sanzionabile.
• Un manufatto prefabbricato stabilmente infisso al suolo, privo di meccanismi effettivi di movimento e collegato alle reti elettrica, idrica e fognaria, costituisce bene immobile anche se originariamente commercializzato come struttura mobile o montabile.
• In assenza di prova della costituzione di un valido diritto reale di superficie, la stabile incorporazione di un manufatto al suolo determina l'accessione in favore del proprietario del terreno; un contratto personale di godimento della piazzola non è sufficiente a derogare a tale effetto.
• Prima di irrogare la sanzione per mancata demolizione, l'amministrazione deve accertare in concreto la titolarità del manufatto, i rapporti giuridici tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali, autore dell'opera e utilizzatore, nonché il potere effettivo di ciascun soggetto di adempiere all'ordine demolitorio.
• È incoerente qualificare una struttura come non amovibile ai fini dell'illecito edilizio e, nello stesso tempo, come mobile e autonomamente appartenente all'utilizzatore al fine di escludere l'accessione; la qualificazione deve essere fondata sulle caratteristiche materiali e funzionali effettivamente accertate.

Come è indicizzato