Sentenza n. 155/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato venticinque domande di nulla osta al lavoro subordinato, ottenendo i relativi nulla osta, poi revocati dalla Prefettura dopo una rinnovata istruttoria e l’acquisizione di pareri negativi dell’Ispettorato territoriale del lavoro. L’Amministrazione aveva ritenuto insussistente la capacità economica necessaria per ulteriori assunzioni, sulla base di un fatturato netto di circa 210.000 euro risultante dalla dichiarazione IVA 2023, sufficiente per i dipendenti già in forza ma non per altri venticinque lavoratori. La ricorrente ha dedotto cinque gruppi di censure: difetto assoluto di motivazione, difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e contraddittorietà per la mancata considerazione della natura di impresa di recente costituzione e delle previsioni di fatturato; violazione degli obblighi di partecipazione e del diritto di difesa, con mancata valutazione delle memorie e dei documenti prodotti; ingiustizia manifesta, irragionevolezza e sproporzione della revoca rispetto alla libertà di iniziativa economica e al diritto al lavoro; erronea valutazione della capacità reddituale; incompetenza dello Sportello unico per l’immigrazione, assumendo che la verifica spettasse esclusivamente ai professionisti asseveratori o all’Ispettorato territoriale del lavoro; mancata applicazione del criterio di accoglimento parziale delle istanze in relazione ai soli lavoratori eventualmente sostenibili economicamente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. Ha ritenuto rituale e completo il contraddittorio procedimentale, poiché la Prefettura aveva inviato due comunicazioni di preavviso, ricevuto le osservazioni della ricorrente e sottoposto la documentazione all’Ispettorato territoriale del lavoro. Non era necessaria un’analitica confutazione di ogni osservazione, essendo sufficiente che la motivazione dimostrasse la considerazione complessiva delle deduzioni. Quanto alla capacità economica, il Collegio ha affermato che essa deve essere valutata, in linea generale, con riferimento alla situazione esistente al momento della domanda e ai dati fiscali dell’esercizio di riferimento, ma che per le imprese di recente costituzione è possibile considerare prospettive di sviluppo, commesse e previsioni di fatturato purché oggettivamente documentate e affidabili. Nel caso concreto, gli accordi con altre imprese erano soltanto verbali, non formalizzati neppure mediante dichiarazioni sostitutive, mentre le proiezioni di fatturato e l’asseverazione si fondavano in larga parte sulle dichiarazioni della datrice di lavoro e non offrivano un supporto probatorio sufficiente. Inoltre, anche la prospettata crescita a 600.000 euro annui non dimostrava adeguatamente la sostenibilità di tutte le venticinque assunzioni, dovendosi considerare anche i dipendenti già in forza e il requisito indicativo di 30.000 euro annui per ciascun lavoratore. Il TAR ha ritenuto legittima la valutazione complessiva dell’Amministrazione, comprensiva della capacità patrimoniale, dell’equilibrio economico-finanziario, del fatturato, del numero dei dipendenti e del tipo di attività. Ha escluso l’incompetenza dello Sportello unico: l’asseverazione e il ruolo dei professionisti non impediscono agli organi amministrativi, compreso l’Ispettorato territoriale del lavoro, di svolgere controlli e verifiche, anche su richiesta dello Sportello unico. È stata inoltre esclusa l’applicabilità analogica dell’art. 9 del d.m. 27 maggio 2020, relativo alla procedura di emersione, quale fonte di un obbligo di rilasciare i nulla osta limitatamente ai lavoratori per i quali la capacità economica risultasse sufficiente. I provvedimenti sono stati quindi ritenuti adeguatamente istruiti e motivati e il ricorso è stato integralmente respinto.

Norme richiamate

• art. 22 d.lgs. 286/1998

  Costituisce la base normativa per il rilascio del nulla osta al lavoro subordinato di lavoratori stranieri.

• art. 24-bis d.lgs. 286/1998

  “la verifica dei requisiti concernenti il rispetto delle prescrizioni del contratto collettivo di lavoro e la congruità del numero delle richieste di assunzione, della capacità patrimoniale, dell'equilibrio economico-finanziario, del fatturato, del numero dei dipendenti e del tipo di attività esercitata dall'impresa è demandata [...] ai professionisti [...] e alle organizzazioni dei datori di lavoro [...]”; “resta ferma la possibilità [...] dell'Ispettorato nazionale del lavoro [...] di effettuare controlli a campione”

  L’asseverazione dei professionisti non esclude i controlli amministrativi dell’Ispettorato nazionale o territoriale del lavoro né la verifica dei requisiti da parte degli organi competenti.

• art. 30-bis, comma 8, d.P.R. 394/1999

  “lo Sportello unico [...] procede alla verifica della regolarità, della completezza e dell'idoneità della documentazione [...] nonché acquisisce dalla Direzione provinciale del lavoro [...] la verifica [...] della congruità del numero delle richieste presentate [...] in relazione alla sua capacità economica e alle esigenze dell'impresa”

  Lo Sportello unico deve verificare la documentazione e può acquisire dall’organo del lavoro la verifica della congruità delle richieste rispetto alla capacità economica e alle esigenze dell’impresa.

• art. 44 d.l. 73/2022

  La decisione richiama la disciplina speciale applicabile alle annualità considerate, relativa alla verifica dei requisiti per gli ingressi nell’ambito dei decreti flussi e al ruolo dei professionisti asseveratori, ferma la possibilità di controlli dell’Ispettorato.

• art. 44 d.l. 73/2023

  “per le annualità 2021, 2022 e 2023, la verifica dei requisiti [...] è demandata, in via esclusiva [...] ai professionisti [...] e alle organizzazioni dei datori di lavoro [...]”; “resta ferma la possibilità [...] dell'Ispettorato nazionale del lavoro [...] di effettuare controlli a campione”

  La disciplina speciale non impedisce all’Amministrazione di effettuare controlli e verifiche sui requisiti dichiarati.

• artt. 7-10 l. 241/1990

  Impongono il rispetto della partecipazione procedimentale e, mediante il preavviso di rigetto, consentono all’interessato di presentare osservazioni e documenti; nel caso concreto tali garanzie sono state ritenute rispettate.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La Prefettura ha correttamente attivato il contraddittorio mediante comunicazioni dei motivi ostativi e ha considerato le osservazioni presentate.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione è sufficiente quando consente di ricostruire l’iter logico della decisione e dimostra la considerazione complessiva delle osservazioni, senza necessità di una confutazione analitica di ogni deduzione.

• art. 9 d.m. 27 maggio 2020

  “le stesse possono essere accolte limitatamente ai lavoratori per i quali, in base all'ordine cronologico di presentazione delle istanze, i requisiti reddituali risultano congrui”

  La disposizione riguarda la procedura di emersione e non è applicabile analogicamente alle domande di nulla osta nell’ambito del decreto flussi per imporre un accoglimento parziale.

• circolare INL n. 3/2022

  “sarà necessario verificare il possesso, in relazione a ciascun lavoratore che si intende assumere, di un reddito imponibile o un fatturato non inferiore a 30.000 euro annui”

  La capacità economica deve essere valutata considerando la sostenibilità dei lavoratori già presenti e di quelli richiesti, senza automatismi e tenendo conto del complesso degli elementi economico-finanziari dell’impresa.

• nota ministeriale n. 2066 del 21 marzo 2023

  Ai fini della nozione operativa di impresa di nuova costituzione, rileva la mancata maturazione, al momento della domanda, dei termini per gli adempimenti fiscali; per tali imprese possono essere valorizzate previsioni di fatturato e commesse, purché documentate.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale fondamento dei principi di buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• La capacità economica del datore di lavoro che richiede nulla osta per lavoratori stranieri deve essere valutata, in linea generale, con riferimento alla situazione esistente al momento della domanda e ai dati fiscali dell’esercizio di riferimento, considerando la sostenibilità sia dei lavoratori già in forza sia di quelli richiesti.
• Per un’impresa di recente costituzione possono essere valorizzate previsioni di fatturato, commesse e prospettive di sviluppo, ma solo se sorrette da elementi oggettivi, concreti, formalizzati e attendibili; meri accordi verbali o proiezioni fondate sulle sole dichiarazioni del datore di lavoro non costituiscono adeguato supporto probatorio.
• La valutazione della capacità economico-finanziaria ai fini del nulla osta è complessiva e può considerare capacità patrimoniale, equilibrio economico-finanziario, fatturato, numero dei dipendenti, tipo di attività e numero totale delle assunzioni richieste, senza automatismi fondati sulla sostenibilità di un solo lavoratore.
• L’asseverazione dei professionisti e il ruolo delle organizzazioni datoriali non escludono il potere degli organi amministrativi competenti di controllare i requisiti dichiarati; lo Sportello unico può acquisire valutazioni dell’Ispettorato del lavoro e fondare su di esse il provvedimento finale.
• La motivazione del provvedimento conclusivo non deve confutare analiticamente ogni osservazione procedimentale, ma deve rendere riconoscibile che le osservazioni e la documentazione dell’interessato sono state esaminate nel loro complesso e spiegare le ragioni del loro eventuale mancato accoglimento.
• La disciplina speciale dell’emersione prevista dal d.m. 27 maggio 2020, compreso il criterio dell’accoglimento limitato alle posizioni economicamente sostenibili, non può essere applicata analogicamente alle domande di nulla osta presentate nell’ambito del decreto flussi.

Come è indicizzato