Sentenza n. 4533/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza del TAR Lazio che aveva respinto la domanda ex art. 30 c.p.a. volta al risarcimento dei danni derivanti dai dinieghi, adottati tra novembre 2016 e febbraio 2017, al riconoscimento automatico del titolo di odontoiatra conseguito presso un'università portoghese. I dinieghi erano stati successivamente annullati con sentenza passata in giudicato, che aveva ordinato al Ministero l'emissione dei titoli. Nelle more, gli interessati avevano comunque conseguito il riconoscimento mediante misure compensative, consistenti in un tirocinio di dieci mesi e ventiquattro giorni, ottenendo i titoli nell'ottobre 2019. Gli appellanti hanno dedotto, in primo luogo, che per la responsabilità dello Stato derivante dalla violazione del diritto dell'Unione europea non sarebbe stato necessario dimostrare l'elemento soggettivo, richiamando la giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di responsabilità dello Stato membro. In subordine, hanno sostenuto che la colpa dell'Amministrazione fosse comunque sussistente. Il TAR aveva invece escluso la responsabilità per difetto dell'elemento soggettivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto la responsabilità dello Stato membro per mancata o ritardata attuazione degli obblighi europei, di natura indennitaria e riferita allo Stato nel suo complesso, dalla responsabilità risarcitoria ex art. 30 c.p.a. per illegittimo esercizio del potere amministrativo e lesione di un interesse legittimo, che rientra nell'illecito aquiliano e richiede dolo o colpa dell'Amministrazione oltre all'illegittimità dell'atto, al danno e al nesso causale. L'illegittimità del diniego costituisce soltanto un indice presuntivo della colpevolezza e non determina una responsabilità oggettiva. Nel caso concreto il giudice ha escluso la colpa ministeriale perché, al momento dell'adozione dei dinieghi, la disciplina europea sul riconoscimento automatico dei titoli e la relativa giurisprudenza erano caratterizzate da incertezza e oscillazioni. L'orientamento favorevole al riconoscimento automatico si sarebbe consolidato soltanto con la sentenza del Consiglio di Stato n. 2495 del 2020, successiva ai dinieghi; anche l'ordinanza del 2017, oltre a essere successiva, confermava l'esistenza di un quadro interpretativo non definito mediante il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La mera sopravvenuta declaratoria di illegittimità degli atti non è quindi stata ritenuta sufficiente a dimostrare la colpa dell'Amministrazione. Le spese sono state compensate in ragione della non univocità del quadro normativo e giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  L'azione risarcitoria per illegittimo esercizio del potere amministrativo e lesione di un interesse legittimo rientra nell'illecito aquiliano e richiede, oltre all'illegittimità, la prova del dolo o della colpa dell'Amministrazione, del danno e del nesso causale.

• art. 340 TFUE

  È richiamato quale base della responsabilità dello Stato membro per i danni derivanti dalla ritardata o mancata attuazione degli obblighi europei, distinta dalla responsabilità dell'amministrazione per illecito esercizio del potere.

• direttiva 2005/36/CE

  La questione interpretativa relativa all'obbligo di riconoscimento automatico dei titoli professionali conseguiti in altro Stato membro ha formato oggetto di orientamenti giurisprudenziali non univoci, il cui assestamento è stato collocato successivamente ai dinieghi.

Massime di principio

• Nell'azione risarcitoria ex art. 30 c.p.a. per lesione di un interesse legittimo derivante da un provvedimento illegittimo, la sola illegittimità dell'atto non determina la responsabilità della pubblica amministrazione: occorre accertare anche il dolo o la colpa dell'apparato, il danno-conseguenza e il nesso causale.
• La responsabilità dello Stato membro elaborata dal diritto dell'Unione per mancata o ritardata attuazione degli obblighi europei è distinta dalla responsabilità risarcitoria dell'amministrazione per l'illegittimo esercizio del potere amministrativo; il regime della prima non elimina automaticamente la necessità dell'elemento soggettivo nella seconda.
• La colpa dell'amministrazione è normalmente ravvisabile quando la regola violata è chiara, univoca e cogente; quando invece la disciplina è ambigua o la giurisprudenza è oscillante, l'illegittimità dell'atto non basta e la colpa richiede un esercizio del potere palesemente contrario ai principi di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità o ragionevolezza.
• La sopravvenuta affermazione giurisprudenziale di un obbligo amministrativo non consente, di per sé, di imputare a colpa all'amministrazione i dinieghi adottati anteriormente, se al momento della decisione il quadro normativo e giurisprudenziale non rendeva chiara e inequivoca la soluzione poi accolta.

Come è indicizzato