Sentenza n. 1150/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ingiunzione comunale con tre motivi principali. In primo luogo, ha dedotto l’incompetenza del Comune, sostenendo che, in presenza del vincolo paesaggistico, il potere di ordinare la rimessione in pristino spettasse esclusivamente alla Soprintendenza. In secondo luogo, ha lamentato la violazione dell’art. 7 della l. 241/1990, illogicità, travisamento e difetto di interesse pubblico, assumendo che, dopo il lungo intervallo temporale successivo alla comunicazione di avvio del procedimento, l’Amministrazione avrebbe dovuto rinnovare l’interlocuzione procedimentale e l’istruttoria. In terzo luogo, ha contestato la sussistenza dei presupposti sostanziali dell’ordine di rimozione, deducendo che alcune opere sarebbero già state rimosse e che sarebbe stata presentata un’istanza di sanatoria. Solo con la memoria ex art. 73 c.p.a. ha inoltre formulato specifiche censure contro le sanzioni pecuniarie, sostenendone, tra l’altro, l’applicazione retroattiva e l’intervenuta prescrizione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato tardivi e inutilizzabili i documenti depositati da entrambe le parti oltre il termine perentorio previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a., rilevando che le memorie non possono essere utilizzate per introdurre documenti fuori termine, salvo l’eccezionale dimostrazione dell’estrema difficoltà di produzione tempestiva. Nel merito, ha respinto il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché, in materia di abusi edilizi realizzati in area vincolata, il Comune conserva, in concorrenza con l’autorità statale, il generale potere di vigilanza e repressione edilizia e può adottare l’ordine di demolizione o rimozione. Il secondo motivo è stato respinto poiché il decorso del termine di conclusione del procedimento, avente natura ordinatoria in assenza di espressa previsione contraria, non consuma il potere amministrativo e non impone la rinnovazione della comunicazione di avvio quando il procedimento sia stato ritualmente iniziato. Il terzo motivo è stato respinto: per gli interventi realizzati senza titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica in area vincolata, l’ordine ripristinatorio costituisce atto dovuto, senza che rilevi l’eventuale qualificazione del titolo edilizio astrattamente necessario. L’esistenza del vincolo è stata ritenuta provata anche ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a., mentre il ricorrente non ha fornito prova della rimozione spontanea delle opere né dell’effettiva presentazione o dell’esito dell’istanza di sanatoria. Le censure sulle sanzioni pecuniarie sono state dichiarate inammissibili perché introdotte per la prima volta nella memoria e non riconducibili ai motivi specificamente formulati nel ricorso introduttivo. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  i termini previsti dall'art. 73 comma 1, cod. proc. amm. per il deposito in giudizio di documenti (fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza) sono perentori

  Il termine per il deposito dei documenti è perentorio; il deposito tardivo è ammissibile solo eccezionalmente nei casi previsti dall’art. 54, comma 1, c.p.a.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  Consente al giudice di autorizzare il deposito tardivo in presenza della dimostrazione dell’estrema difficoltà di produrre l’atto nei termini.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Attribuisce al Comune un generale potere di vigilanza e controllo sulle attività urbanistico-edilizie del territorio, anche relativamente agli immobili sottoposti a vincolo, imponendo l’adozione dei provvedimenti repressivi necessari.

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine ordinario di conclusione del procedimento, salvo diversa previsione legislativa, ha natura ordinatoria; il suo decorso non consuma il potere amministrativo e determina, in assenza di effetti provvedimentali tipici, silenzio-inadempimento.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve essere effettuata all’inizio del procedimento; il suo ritardo nella definizione non impone, in assenza di una specifica previsione, una nuova comunicazione o una rinnovazione dell’istruttoria.

• artt. 9 e 13 l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  Costituiscono la base normativa regionale dell’ordine di rimozione delle opere abusive.

• art. 13 l.r. Emilia-Romagna 23/2015

  Prevede conseguenze sanzionatorie e acquisitive connesse alla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione o rimozione.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione delle opere abusive e le conseguenze dell’inottemperanza, compresa l’acquisizione dell’area nei presupposti di legge.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione pecuniaria per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione; nel caso concreto le relative censure sono state dichiarate inammissibili perché tardivamente introdotte.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Rileva per la tutela ripristinatoria e per la sanzione paesaggistica relativa agli interventi eseguiti in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla disciplina degli abusi paesaggistici; il motivo fondato sull’incompetenza è stato respinto.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice di porre a fondamento della decisione anche fatti non specificamente contestati dalla parte onerata; il vincolo paesaggistico è stato ritenuto provato alla luce delle allegazioni comunali non contestate.

• art. 40 c.p.a.

  Impone la specificità dei motivi di ricorso; deduzioni sviluppate per la prima volta in corso di causa, non riconducibili ai motivi originari, non possono essere esaminate.

• art. 43 c.p.a.

  Disciplina i motivi aggiunti, attraverso i quali possono essere introdotte nuove ragioni a sostegno della domanda nel rispetto dei termini processuali.

• art. 104 c.p.a.

  È richiamato quale indice della rilevanza autonoma dei singoli vizi-motivi e della necessità di introdurre tempestivamente nuovi vizi degli atti impugnati.

• art. 28 l. 689/1981

  Invocato dal ricorrente con riferimento alla prescrizione delle sanzioni pecuniarie, ma non esaminato nel merito perché la relativa censura è stata introdotta tardivamente.

Massime di principio

• In presenza di abusi edilizi realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico, il Comune conserva, in concorrenza con l’autorità statale preposta alla tutela paesaggistica, il potere-dovere di vigilanza e di repressione degli illeciti edilizi; non sussiste una competenza esclusiva della Soprintendenza sull’ordine comunale di demolizione o rimozione.
• Per opere realizzate in area vincolata senza titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica, l’esercizio del potere repressivo ripristinatorio è dovuto e non dipende dalla diversa qualificazione del titolo edilizio astrattamente necessario: rileva l’assoluta carenza dei titoli richiesti e la localizzazione dell’intervento in area vincolata.
• Il decorso del termine ordinario di conclusione del procedimento amministrativo, in assenza di un’espressa previsione legislativa sulla perentorietà o sugli effetti sostanziali del silenzio, non consuma il potere dell’Amministrazione e non impone la rinnovazione della comunicazione di avvio quando il procedimento sia stato ritualmente avviato.
• Nel processo amministrativo, i termini per il deposito dei documenti previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori; le memorie non possono essere utilizzate per introdurre documenti tardivi, salvo l’eccezionale autorizzazione prevista dall’art. 54, comma 1, c.p.a. in presenza di estrema difficoltà di produzione tempestiva.
• La domanda di annullamento, pur essendo unica, può essere sostenuta da una pluralità di vizi-motivi autonomi; le deduzioni introdotte in corso di causa sono esaminabili solo se costituiscono il naturale sviluppo argomentativo di motivi specificamente formulati nel ricorso introduttivo, mentre nuovi profili di illegittimità devono essere dedotti tempestivamente mediante motivi aggiunti.

Come è indicizzato