Sentenza n. 7493/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva agito in primo grado per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio del Ministero della Cultura sulle richieste definitive di riconoscimento dei crediti d’imposta presentate ai sensi dell’art. 17 del D.M. 4 febbraio 2021 e per la condanna dell’Amministrazione a concludere i procedimenti. Il TAR aveva respinto il ricorso, qualificando la comunicazione ministeriale del 15-16 settembre 2025 come arresto procedimentale avente valenza provvedimentale. In appello la società ha dedotto: (1) travisamento dei fatti, valutazione parziale della PEC del 16 settembre 2025 e illogicità e contraddittorietà della sentenza, sostenendo che la comunicazione non manifestava una decisione negativa, ma rinviava le valutazioni e attestava la persistente istruttoria, configurandosi quindi come atto soprassessorio privo di efficacia provvedimentale; ha inoltre contestato che il TAR avesse sostituito la propria valutazione a quella riservata al Ministero; (2) in via subordinata, violazione degli artt. 29, 31, 32, comma 2, e 117 c.p.a. e degli artt. 112 e 34 c.p.c., per non avere il TAR convertito il rito in azione di annullamento, che secondo l’appellante sarebbe stata tempestivamente proposta in base al petitum e alla causa petendi. Il Ministero ha eccepito la tardività dell’azione, sostenendo il decorso del termine annuale dalla domanda definitiva, e ha contestato nel merito l’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione ministeriale di tardività. Ha ritenuto che il termine procedimentale di sessanta giorni decorresse dalla presentazione della documentazione integrativa necessaria a completare le richieste definitive: trasmessa il 16 giugno 2025 per una pratica, il 19 giugno 2025 per un’altra e il 30 giugno 2025 per la terza; il termine scadeva quindi il 30 agosto 2025 e il ricorso, notificato il 1° ottobre 2025, era tempestivo. Ha inoltre rilevato che, almeno per la richiesta presentata il 30 dicembre 2024, il ricorso era stato proposto entro l’anno previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. e che l’istruttoria unitaria sulle tre istanze consentiva di riferire la decorrenza all’ultima domanda. Nel merito, ha accolto il motivo relativo alla natura della comunicazione ministeriale: la nota menzionava criticità connesse a indagini riguardanti alcuni fornitori, ma dichiarava anche che occorreva svolgere ulteriori valutazioni e che l’istruttoria era ancora in corso; mancava pertanto una manifestazione espressa della volontà dell’Amministrazione sulle istanze e non sussisteva un arresto procedimentale con valenza provvedimentale. Ha quindi riformato la sentenza del TAR, dichiarato illegittimo il silenzio e ordinato al Ministero di concludere i procedimenti con un provvedimento espresso, positivo o negativo, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, se anteriore. Non ha accertato la fondatezza della pretesa ai crediti d’imposta, poiché residuavano adempimenti istruttori riservati all’Amministrazione; il motivo subordinato sulla conversione del rito è stato assorbito. Il Collegio si è riservato di nominare un commissario ad acta, su richiesta della società, in caso di persistente inadempimento. Il Ministero è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  L’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

  L’azione avverso il silenzio è proponibile finché perdura l’inadempimento e, in ogni caso, entro un anno dalla scadenza del termine procedimentale. Nel caso concreto, il termine di conclusione è stato individuato in sessanta giorni dal completamento documentale delle richieste definitive; inoltre, per la domanda presentata il 30 dicembre 2024, il ricorso notificato il 1° ottobre 2025 era comunque entro l’anno.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione.

  Il giudice dell’azione avverso il silenzio può pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale della pretesa solo in presenza dei presupposti stabiliti dalla norma. Poiché nel caso concreto erano ancora necessari adempimenti istruttori, il giudice ha ordinato soltanto la conclusione del procedimento, senza decidere se i crediti d’imposta fossero dovuti.

• art. 17, commi 4 e 5, D.M. 4 febbraio 2021

  Il termine di conclusione del procedimento, nel caso di specie, è pertanto fissato in sessanta giorni dalla presentazione alla DG Cinema e Audiovisivo della c.d. richiesta definitiva contenente specifici elementi.

  Il termine di sessanta giorni per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento del credito decorre dalla richiesta definitiva completa degli elementi prescritti, non dalla mera presentazione di una domanda ancora priva della documentazione necessaria. Nel caso concreto il giudice ha individuato il completamento nelle date di trasmissione della documentazione integrativa richiesta.

Massime di principio

• Nell’azione avverso il silenzio, quando la disciplina del procedimento collega il termine di conclusione alla presentazione di una richiesta definitiva munita di specifici elementi documentali, il termine decorre dalla data in cui la richiesta risulta completata con tali elementi, anche se l’istanza iniziale era stata presentata in precedenza.
• Una comunicazione amministrativa che segnala criticità e rinvia a ulteriori valutazioni, dichiarando che l’attività istruttoria è ancora in corso, non costituisce un provvedimento conclusivo né un arresto procedimentale provvedimentale se non manifesta una volontà espressa dell’Amministrazione sulle istanze: scaduto il termine per provvedere, permane il silenzio-inadempimento.
• Quando il giudice accoglie l’azione avverso il silenzio ma residuano adempimenti istruttori che devono essere svolti dall’Amministrazione, può ordinare la conclusione del procedimento con una determinazione espressa, senza accertare la fondatezza sostanziale della pretesa del privato.

Come è indicizzato