Corte di giustizia, Sentenza C-261/21

Tutela giurisdizionale effettiva e revocazione di una sentenza definitiva del Consiglio di Stato

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato (Italia) in una controversia di diritto della concorrenza tra i gruppi Roche e Novartis e l’AGCM. La questione centrale è se il diritto dell’Unione imponga di consentire la revocazione di una sentenza definitiva di ultimo grado che, secondo le parti, non avrebbe rispettato l’interpretazione fornita dalla Corte nella precedente sentenza pregiudiziale resa nello stesso procedimento.

Contesto fattuale e procedimento principale

L’AGCM aveva sanzionato i gruppi Roche e Novartis per un’intesa restrittiva della concorrenza relativa ai medicinali Avastin e Lucentis, ritenuti dall’autorità concorrenti nel trattamento oftalmico. Dopo il rigetto dei ricorsi in primo grado, il Consiglio di Stato aveva sottoposto alla Corte questioni sull’applicazione dell’articolo 101 TFUE, sfociate nella sentenza Hoffmann-La Roche (C‑179/16). In seguito, con sentenza n. 4990/2019, il Consiglio di Stato aveva respinto gli appelli.

I gruppi Roche e Novartis hanno quindi chiesto la revocazione di tale sentenza, invocando l’articolo 395, punto 4, del codice di procedura civile italiano, ossia l’errore di fatto. A loro avviso, il Consiglio di Stato non avrebbe correttamente applicato i principi affermati dalla Corte nella sentenza Hoffmann-La Roche, in particolare:

• nel qualificare il mercato rilevante senza considerare alcune prese di posizione di autorità competenti sull’uso off-label di Avastin;
• nel non verificare l’asserita ingannevolezza delle informazioni diffuse dalle imprese.

Normativa nazionale rilevante

Il codice del processo amministrativo prevede che il Consiglio di Stato sia giudice di ultimo grado e che le sue sentenze siano impugnabili per revocazione nei casi e nei modi previsti dagli articoli 395 e 396 del codice di procedura civile. Tali disposizioni ammettono la revocazione solo per motivi tassativi, tra cui dolo di parte, prove false, scoperta di documenti decisivi, errore di fatto e dolo del giudice.

Questioni pregiudiziali

Il Consiglio di Stato ha chiesto in sostanza se:

• spetti alla Corte o al giudice nazionale verificare la corretta applicazione, nel caso concreto, dei principi espressi dalla Corte nella medesima causa;
• la sentenza n. 4990/2019 abbia violato i principi enunciati nella sentenza Hoffmann-La Roche;
• gli articoli 4, paragrafo 3, TUE, 19, paragrafo 1, TUE, 2, paragrafi 1 e 2, TFUE e 267 TFUE, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, ostino a un sistema processuale che non consente la revocazione di una sentenza del Consiglio di Stato per il solo fatto che essa sarebbe incompatibile con una sentenza della Corte resa in rinvio pregiudiziale.

Esame della terza questione

La Corte ha ritenuto irrilevante l’articolo 2 TFUE rispetto al quesito posto, poiché tale disposizione concerne la ripartizione delle competenze legislative tra Unione e Stati membri, non l’esistenza di rimedi giurisdizionali interni.

Ha quindi ricondotto la questione al rapporto tra:

• articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, che impone agli Stati membri di istituire i rimedi necessari ad assicurare la tutela giurisdizionale effettiva nei settori del diritto dell’Unione;
• principio di autonomia procedurale, soggetto ai principi di equivalenza ed effettività;
• articolo 267 TFUE, che impone al giudice nazionale di dare piena efficacia all’interpretazione fornita dalla Corte;
• articolo 47 della Carta.

Ragionamento della Corte

Sul principio di equivalenza, la Corte ha osservato che, secondo le informazioni fornite, il regime italiano di revocazione si applica nello stesso modo alle censure fondate sul diritto nazionale e a quelle fondate sul diritto dell’Unione. Pertanto, non risultava violato tale principio.

Sul principio di effettività, la Corte ha ricordato che il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di creare nuovi rimedi giurisdizionali, salvo che l’assetto nazionale non consenta in alcun modo di garantire il rispetto dei diritti derivanti dal diritto dell’Unione. Nel caso di specie, non emergeva che il sistema processuale italiano impedisse o rendesse eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti nel settore della concorrenza. Di conseguenza, l’articolo 19, paragrafo 1, TUE non obbligava ad ampliare i motivi di revocazione fino a includervi l’asserita non conformità alla sentenza pregiudiziale della Corte.

La Corte ha inoltre precisato che l’articolo 4, paragrafo 3, TUE non può essere interpretato come fonte di un obbligo di istituire nuovi rimedi giurisdizionali, e che l’articolo 267 TFUE non consente di trasformare il rinvio pregiudiziale in uno strumento per verificare se il giudice nazionale abbia correttamente applicato l’interpretazione della Corte ai fatti del caso concreto. L’interpretazione e l’accertamento dei fatti restano compiti del giudice nazionale.

Quanto all’articolo 47 della Carta, la Corte ha ritenuto che il diritto di accesso a un giudice indipendente e imparziale sia rispettato se tale giudice esiste nell’ordinamento nazionale, senza che la Carta imponga la possibilità di revocare sempre le decisioni definitive di ultimo grado. La limitazione dei motivi di revocazione a ipotesi tassative non costituisce, di per sé, una restrizione incompatibile con la Carta.

Infine, la Corte ha richiamato la possibilità per i singoli di agire contro lo Stato per i danni causati da una violazione manifesta del diritto dell’Unione imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado, secondo la giurisprudenza Köbler.

Decisione

La Corte ha dichiarato che l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, l’articolo 19, paragrafo 1, TUE e l’articolo 267 TFUE, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, non ostano a disposizioni processuali nazionali che impediscono di chiedere la revocazione di una sentenza definitiva del giudice amministrativo di ultimo grado solo perché essa sarebbe contraria all’interpretazione del diritto dell’Unione fornita dalla Corte nella risposta a un rinvio pregiudiziale reso nello stesso procedimento.

Principio ricavabile

Quando il sistema nazionale garantisce una tutela giurisdizionale effettiva e rispetta il principio di equivalenza, il diritto dell’Unione non impone di prevedere un rimedio straordinario per rimettere in discussione la sentenza definitiva del giudice di ultimo grado che si assuma non conforme alla precedente sentenza pregiudiziale della Corte. Eventuali violazioni possono eventualmente essere fatte valere tramite l’azione di risarcimento contro lo Stato, secondo i criteri applicabili alla responsabilità per violazione del diritto dell’Unione.