Corte di giustizia, Sentenza C-24/21

Coesistenza OGM e divieto regionale di coltivazione del mais MON 810

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale ordinario di Pordenone in una controversia tra un agricoltore e la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, relativa a una sanzione amministrativa irrogata per la coltivazione di mais geneticamente modificato MON 810 in violazione del divieto regionale. La Corte è chiamata a chiarire l’ambito dell’articolo 26 bis della direttiva 2001/18, letto insieme al regolamento (CE) n. 1829/2003 e alla raccomandazione della Commissione del 13 luglio 2010 sulla coesistenza delle colture.

Fatti e procedimento principale

PH, proprietario di un’azienda agricola nel territorio della Regione FVG, aveva coltivato nel 2015 mais MON 810. Le autorità regionali gli avevano irrogato una sanzione pecuniaria, poi confermata e ridotta con ordinanza-ingiunzione, per violazione dell’articolo 2.1 della legge regionale n. 5/2011, che esclude la coltivazione di mais geneticamente modificato in tutto il territorio regionale.

Il giudice nazionale osserva che la varietà MON 810 era, al momento dei fatti, autorizzata e liberamente commercializzabile nell’Unione e che la disposizione regionale è stata adottata richiamando l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18. Per questo domanda se un divieto regionale di coltivazione sia compatibile con il diritto UE e se debba essere valutato anche alla luce degli articoli 34, 35 e 36 TFUE.

Normativa UE rilevante

La direttiva 2001/18 disciplina l’emissione deliberata nell’ambiente di OGM e si fonda sul principio precauzionale. In particolare:

• l’articolo 4 impone agli Stati membri di adottare misure idonee a evitare effetti negativi sulla salute umana e sull’ambiente;
• l’articolo 22 vieta agli Stati membri di impedire l’immissione in commercio di OGM conformi alla direttiva;
• l’articolo 23 contiene la clausola di salvaguardia;
• l’articolo 26 bis, inserito dal regolamento n. 1829/2003, consente agli Stati membri di adottare misure opportune per evitare la presenza involontaria di OGM in altri prodotti.

Il regolamento (CE) n. 1829/2003 disciplina l’autorizzazione di alimenti e mangimi geneticamente modificati e prevede un regime armonizzato di autorizzazione e vigilanza, con validità dell’autorizzazione in tutta l’Unione. La Commissione, con la raccomandazione del 13 luglio 2010, ha inoltre fornito orientamenti non vincolanti sulle misure nazionali di coesistenza, sottolineando che il tema riguarda soprattutto gli aspetti economici della commistione tra colture GM e non GM.

Ricevibilità e competenza della Corte

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dal governo italiano. Ricorda anzitutto che, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, essa è competente a interpretare tutti gli atti delle istituzioni dell’Unione, incluse le raccomandazioni, anche se non vincolanti. Inoltre, la domanda di rinvio conteneva elementi sufficienti per comprendere il contesto fattuale e normativo della controversia e per consentire alla Corte di fornire una risposta utile.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte chiarisce che l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 si applica anche a OGM autorizzati nel quadro del regolamento n. 1829/2003, come il mais MON 810. Tuttavia, le misure nazionali adottate ai sensi di tale disposizione non possono essere misure di tutela della salute o dell’ambiente: tali profili sono già coperti dal sistema armonizzato di autorizzazione dell’Unione.

Le misure di coesistenza servono invece a preservare la scelta tra colture OGM, convenzionali e biologiche, evitando la presenza involontaria di OGM in altri prodotti. Di conseguenza, uno Stato membro non può istituire un’autorizzazione nazionale alla coltivazione di OGM fondata su ragioni sanitarie o ambientali, ma può adottare misure che, per effetto della coesistenza, comportino anche divieti territorialmente limitati, purché siano realmente dirette allo scopo consentito.

La Corte sottolinea che il requisito delle misure “opportune” implica il rispetto del principio di proporzionalità: occorre ricorrere alla misura meno restrittiva tra quelle idonee a conseguire l’obiettivo e gli inconvenienti non devono essere sproporzionati rispetto allo scopo perseguito. In questa valutazione il giudice nazionale deve prendere in considerazione gli orientamenti della raccomandazione del 13 luglio 2010, in particolare quelli relativi alla proporzionalità, ai livelli di commistione da raggiungere e alla possibilità di escludere la coltivazione di OGM da vaste aree solo se non sia possibile ottenere una purezza sufficiente con altri mezzi.

Criteri di verifica rimessi al giudice nazionale

Secondo la Corte, il giudice del rinvio deve verificare se il divieto regionale:

• persegua effettivamente l’obiettivo di garantire ai produttori e ai consumatori la scelta tra colture OGM e colture biologiche o convenzionali;
• sia necessario per raggiungere tale obiettivo;
• sia proporzionato, tenuto conto delle peculiarità del territorio regionale, delle caratteristiche delle colture e del livello di commistione che si intende evitare.

A tal fine, devono essere considerati anche i fattori indicati negli orientamenti della Commissione, come le condizioni climatiche, la topografia, la frammentazione dei campi, le pratiche agricole locali e l’incidenza economica di eventuali contaminazioni oltre la soglia di etichettatura dello 0,9%.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto alla seconda questione, la Corte afferma che non è necessario un controllo autonomo della misura alla luce degli articoli 34, 35 e 36 TFUE. Ciò perché la direttiva 2001/18 e il regolamento n. 1829/2003 hanno armonizzato in modo esaustivo le condizioni di coltivazione e immissione in commercio degli OGM tramite prodotti, alimenti e mangimi.

Quando un settore è oggetto di armonizzazione completa, le misure nazionali vanno valutate alla luce della disciplina armonizzata e non del diritto primario sulla libera circolazione delle merci. Le deroghe previste dalla clausola di salvaguardia e dalle misure di coesistenza non rimettono in discussione tale assetto complessivo.

Dispositivo

La Corte conclude che l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 non osta a una misura nazionale che vieti la coltivazione, in una regione, di OGM autorizzati dal regolamento n. 1829/2003, se la misura è effettivamente finalizzata a evitare la presenza involontaria di OGM in altri prodotti e se è necessaria e proporzionata. Inoltre, in presenza di una misura adottata in conformità a tale quadro armonizzato, non è richiesto un esame separato alla luce degli articoli 34, 35 e 36 TFUE.

Principi affermati

La pronuncia conferma che le misure di coesistenza ex articolo 26 bis della direttiva 2001/18 devono essere lette come strumenti limitati alla prevenzione della commistione tra produzioni GM e non GM, non come meccanismi di riapertura del controllo sanitario o ambientale sugli OGM già autorizzati a livello UE. La proporzionalità e la necessità della misura sono i criteri decisivi, mentre il sindacato sulla libera circolazione delle merci resta assorbito dall’armonizzazione settoriale.