Cassazione Civile, Sentenza n. 29776/2020 del 29/12/2020

Esito

La controversia

I ricorrenti contestavano la decisione della Corte territoriale che, per ritenere liberata l'Amministrazione statale dall'obbligazione pecuniaria, richiede non soltanto l'emissione dell'ordinativo di pagamento alla Tesoreria ma anche la prova che l'operazione di accreditamento sia effettivamente andata a buon fine con la riscossione da parte del creditore. Sostenevano che ciò equivalesse a ignorare la disciplina pubblicistica della contabilità di Stato e a trattare le obbligazioni statali come quelle dei privati.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso e confermato la sentenza impugnata con diversa motivazione. Ha affermato il principio secondo cui, per i debiti delle amministrazioni statali soggetti alla disciplina del r.d. 23/05/1924 n. 827 e del d.p.r. 20/04/1994 n. 367, la semplice emissione del mandato o dell'ordine di pagamento non è sufficiente a liberare l'amministrazione: è necessaria anche la comunicazione dell'emissione dell'ordinativo da parte della Tesoreria di Stato al creditore (ai sensi dell'art.651, comma 5, r.d. 827/1924), in modo che il creditore possa esigere il pagamento presentando il mandato all'ufficio competente. Nella specie le Amministrazioni non provarono tale comunicazione, quindi rimasero responsabili; le spese processuali sono compensate per giusti motivi e non si applica l'ulteriore contributo unificato previsto dalla normativa citata.

Norme richiamate

• r.d. 23/05/1924 n. 827, art. 278 lettera d)

  Dispone che il pagamento delle spese iscritte in bilancio viene ordinato mediante ordinativi diretti sulle Tesorerie dello Stato; disciplina la procedura di emissione dell'ordine di pagamento.

• r.d. 23/05/1924 n. 827, art. 287

  Prevede che gli ordinativi possano essere emessi anche per il pagamento di altre spese a discrezione dell'amministrazione; conferma il ruolo della Tesoreria nell'esecuzione del pagamento.

• r.d. 23/05/1924 n. 827, art. 651, comma 5

  Stabilisce che la sezione di tesoreria debba stampare avvisi per i creditori e darne comunicazione; la Corte ha interpretato tale norma come fonte dell'obbligo della Tesoreria di notificare l'emissione dell'ordinativo al creditore, condizione necessaria per la liberazione dell'amministrazione.

• d.p.r. 20/04/1994 n. 367, art. 5

  Regola la formazione del mandato informatico e la transazione sul sistema informativo integrato che autorizza l'esecuzione del pagamento; contribuisce a definire la procedura interna di ordinazione della spesa.

• d.p.r. 20/04/1994 n. 367, art. 6, comma 1

  Prevede che le amministrazioni provvedano mediante mandati informatici ai pagamenti, confermando la disciplina procedurale ma non escludendo l'esigenza della comunicazione al creditore per l'effetto liberatorio.

• codice civile, art. 1182

  Norma sul luogo dell'adempimento per i privati; la Corte ha ricordato che per le Pubbliche Amministrazioni vi è una deroga di contabilità pubblica che fissa la Tesoreria come locus destinatae solutionis, ma ciò non esclude l'obbligo di informare il creditore.

• codice civile, artt. 1175-1176

  Richiamati come principi generali di buona fede, lealtà e diligenza che devono governare i rapporti contrattuali anche con la Pubblica Amministrazione.

• codice civile, art. 1219 e art. 1282

  Rilevanti per la disciplina degli interessi moratori e della costituzione in mora; la giurisprudenza indica che per i debiti pubblici gli interessi moratori decorrono dalla costituzione in mora secondo le regole codicistiche salvo specifiche deroghe.

• d.p.r. 29/9/1973 n. 602, art. 44 (e 44-bis richiamato)

  In materia tributaria la normativa individua l'ordinativo emesso dall'intendente di finanza quale dies ad quem per la decorrenza degli interessi in taluni rimborsi; la Corte ha considerato questi precedenti ma li ha ritenuti riferiti a fattispecie speciali.

• r.d. 23/05/1924 n. 827, art. 270 (richiamato)

  Citato in relazione alla natura regolamentare della disciplina di contabilità pubblica e ai limiti di tale disciplina rispetto alla normativa di rango legislativo e ai diritti dei creditori.

Massime di principio

• Per le obbligazioni pecuniarie della Pubblica Amministrazione l'emissione dell'ordinativo di pagamento non libera automaticamente l'amministrazione: è necessaria anche la comunicazione della Tesoreria al creditore dell'avvenuta emissione affinché questi possa esigere il pagamento.
• Il luogo dell'adempimento per i debiti pubblici resta la Tesoreria (forum destinate solutionis), ma le particolarità della contabilità pubblica non possono privare il creditore dell'informazione necessaria per esercitare i propri diritti e per decidere se agire giudizialmente.
• In giudizio il carico della prova grava sull'amministrazione che invoca la liberazione per emissione dell'ordinativo: deve dimostrare anche la comunicazione al creditore prevista dalle norme di contabilità.
• Il creditore deve vigilare sulla ricezione degli avvisi dalla Tesoreria e conservare prove di mancata comunicazione o di ritardo per tutelare il proprio diritto al pagamento e alla liquidazione degli interessi.
• Le amministrazioni devono documentare e certificare l'effettuata comunicazione agli aventi diritto quando considerano gli obblighi estinti a seguito dell'ordinativo, per evitare responsabilità e contestazioni in sede giudiziaria.