Sentenza n. 5401/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società, conduttrice di un locale commerciale e delle relative pertinenze destinati a bar-ristoro, ha impugnato la sentenza del TAR deducendo: violazione dell'art. 9 della legge regionale Puglia n. 30/2006, sostenendo che il mancato rilascio del nulla-osta dell'ente parco entro il termine di sessanta giorni avrebbe determinato il silenzio-assenso; travisamento dei presupposti e violazione degli artt. 21-octies e 21-nonies della legge n. 241/1990, assumendo che la CILA non fosse un provvedimento amministrativo suscettibile di annullamento in autotutela e che gli interventi fossero di modesta entità; ulteriore travisamento dei presupposti, sostenendo che esistessero titoli autorizzativi idonei a legittimare l'uso commerciale del fabbricato e delle aree esterne; illegittimità della diffida del SUAP del 17 aprile 2023 per violazione degli artt. 7 e 10-bis della legge n. 241/1990, travisamento dei presupposti e natura meramente preparatoria dell'atto. Il Comune ha proposto appello incidentale contro il capo della sentenza che aveva accolto parzialmente il ricorso, contestando il divieto di posa degli arredi e riproponendo eccezioni di inammissibilità per mancata impugnazione di tutti i presupposti degli atti e dei vincoli urbanistici, paesaggistici e idrogeologici. L'area ricadeva in una zona soggetta a divieti urbanistici e paesaggistici particolarmente rigorosi, a vincoli del parco regionale, a vincolo idrogeologico, a tutela della Rete Natura 2000 e a vincoli derivanti dal PAI, con divieto di interventi e di incremento del carico urbanistico. Il fabbricato risultava inoltre privo di autorizzazione amministrativa e di agibilità, entrambe revocate nel 2003.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato sia l'appello principale sia l'appello incidentale. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità del Comune, ritenendo sussistente l'interesse della società perché l'impugnazione del parere negativo dell'ente parco, quale atto presupposto degli atti comunali successivi, avrebbe potuto condurre alla loro caducazione integrale. Ha inoltre rilevato che la società non contestava in sé la vigenza dei vincoli, ma la loro applicabilità al caso concreto. L'appello principale è stato respinto perché non poteva formarsi il silenzio-assenso previsto dall'art. 9 della legge regionale n. 30/2006: mancavano i presupposti sostanziali di compatibilità dell'intervento con le finalità di salvaguardia del parco e l'istanza riguardava un uso commerciale delle aree esterne incompatibile con i vincoli e con il divieto di mutamento della destinazione agricola. La richiesta di chiarimenti dell'amministrazione aveva inoltre interrotto il termine procedimentale, impedendo comunque la formazione del silenzio-assenso. Il Collegio ha ritenuto legittimo l'intervento amministrativo sulla CILA, precisando che, quando le opere ricadono in un'area soggetta a inedificabilità assoluta o richiedono un'autorizzazione paesaggistica, la CILA non è uno strumento procedimentale idoneo e il titolo deve considerarsi non validamente formato, tamquam non esset. Il provvedimento comunale, sebbene denominato annullamento in autotutela, è stato qualificato come presa d'atto dell'inconfigurabilità della CILA o, al più, come atto di mero ritiro, adottato nell'esercizio dei poteri ordinari di vigilanza edilizia e urbanistica, non dell'autotutela decisoria. Sono state ritenute irrilevanti le contestazioni sulla legittimità commerciale del fabbricato, in ragione della revoca dell'autorizzazione amministrativa e del certificato di agibilità. Anche la diffida del SUAP è stata ritenuta immediatamente lesiva e legittima, poiché vietava attualmente l'uso commerciale dell'area esterna; trattandosi di atto vincolato, sono stati ritenuti recessivi sia i vizi partecipativi sia il dedotto travisamento, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990. L'appello incidentale è stato dichiarato inammissibile quanto alla contestazione del capo relativo agli arredi, sia per carenza di interesse concreto, dato il generale divieto di svolgimento dell'attività, sia perché tale statuizione discendeva da una prescrizione contenuta in una precedente sentenza passata in giudicato. In ogni caso, il motivo è stato ritenuto infondato. Le spese sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 9 l.r. Puglia n. 30/2006

  Il comma 3 subordina il rilascio del nulla-osta alla conformità delle opere al piano territoriale e al regolamento e, in assenza di questi, alla compatibilità con le finalità di salvaguardia e conservazione.

  Il silenzio-assenso non può formarsi se mancano i presupposti sostanziali di compatibilità dell'intervento con la disciplina del parco; la richiesta di chiarimenti interrompe inoltre il decorso del termine.

• art. 2 l.r. Puglia n. 30/2006

  Finalità di salvaguardia e conservazione.

  In assenza degli strumenti di pianificazione del parco, la compatibilità con tali finalità costituisce comunque presupposto per il rilascio del nulla-osta.

• art. 4 l.r. Puglia n. 30/2006

  Divieto richiamato nel provvedimento.

  Il divieto previsto dalla disciplina regionale ostava all'uso commerciale delle aree esterne e al mutamento della destinazione agricola.

• art. 21-octies l. 241/1990

  I vizi procedimentali e partecipativi non determinano l'annullamento quando il contenuto dell'atto vincolato non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata con riguardo all'annullamento della CILA, ma il giudice ha escluso che l'intervento amministrativo fosse un annullamento in senso stretto, qualificandolo come presa d'atto dell'inconfigurabilità del titolo o atto di mero ritiro.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Le doglianze relative alla partecipazione procedimentale non incidono sulla legittimità dell'atto vincolato, il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• d.P.R. 380/2001

  Il potere comunale di vigilanza e controllo sull'attività edilizia e urbanistica legittima l'intervento amministrativo quando opere formalmente riconducibili alla CILA sono incompatibili con i vincoli e con l'assetto urbanistico.

• artt. 136, 142, comma 1, lett. a), f) e g), e 143, comma 1, lett. e), d.lgs. 42/2004

  I vincoli paesaggistici gravanti sull'area concorrono a escludere la possibilità di realizzare gli interventi mediante mera CILA.

• art. 6 NTA PAI Puglia

  La disciplina del PAI, applicabile all'area ricadente nel reticolo idrografico, prevede il divieto di edificazione e di interventi o attività idonei ad aumentare il carico urbanistico.

• artt. 13 e 14 NTA PAI Puglia

  I vincoli di pericolosità geomorfologica elevata e molto elevata ostano agli interventi e alle attività che comportino incremento del carico urbanistico.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base per disporre l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso può formarsi soltanto quando l'istanza sia completa e sussistano tutti i presupposti sostanziali richiesti dalla legge per il rilascio del titolo; non può consolidare una pretesa incompatibile con divieti urbanistici, paesaggistici, ambientali o con le finalità di tutela del parco.
• La richiesta di chiarimenti o integrazioni documentali da parte dell'autorità procedente impedisce il perfezionamento del silenzio-assenso quando riapre una fase interlocutoria necessaria per valutare la spettanza del bene richiesto.
• La CILA non è uno strumento procedimentale configurabile per interventi che, per la loro localizzazione o natura, richiedano un'autorizzazione paesaggistica o risultino vietati da un regime di inedificabilità assoluta; in tal caso il titolo non si forma validamente e l'amministrazione può prenderne atto nell'esercizio dei poteri ordinari di vigilanza, anche se l'atto è formalmente denominato annullamento in autotutela.
• Quando l'amministrazione vieta l'uso commerciale di un'area priva di titolo autorizzativo e soggetta a vincoli che precludono l'intervento, il relativo provvedimento ha natura vincolata; sono pertanto recessivi i vizi partecipativi e il contenuto dell'atto non è annullabile se, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, non avrebbe potuto essere diverso.
• L'impugnazione dell'atto presupposto conserva un interesse concreto e attuale quando il suo eventuale annullamento possa determinare la caducazione degli atti consequenziali, anche se il ricorrente non abbia censurato autonomamente ogni elemento motivazionale o ogni atto normativo richiamato.
• Una statuizione amministrativa già coperta da giudicato non può essere rimessa in discussione mediante appello incidentale; l'impugnazione è inoltre inammissibile quando la parte non dimostri un'utilità concreta e attuale, in particolare se il risultato perseguito è comunque precluso da un più generale divieto di svolgimento dell'attività.

Come è indicizzato