Corte di giustizia, Sentenza C-411/19

Valutazione d’incidenza e deroga per una tratta stradale in area Natura 2000

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio concernente l’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE, in una controversia sulla legittimità di atti italiani relativi all’approvazione preliminare di un collegamento stradale nel Lazio, in prossimità della zona speciale di conservazione "Fiume Mignone (basso corso)".

Fatti e procedimento principale

Nel procedimento principale, associazioni ambientaliste e privati contestavano due delibere: quella del Consiglio dei Ministri del 1o dicembre 2017, che aveva adottato il provvedimento di compatibilità ambientale del progetto preliminare del cosiddetto "tracciato verde", e quella del CIPE del 28 febbraio 2018, che aveva approvato il progetto preliminare con prescrizioni. Il tracciato era stato scelto nonostante un parere negativo della commissione ministeriale competente alla valutazione di impatto ambientale, che aveva segnalato l’insufficienza dello studio di incidenza e l’interessamento di un sito Natura 2000.

Quadro normativo dell’Unione

La Corte richiama:

• la direttiva 92/43/CEE, in particolare l’articolo 6, paragrafi 1, 2, 3 e 4;
• l’articolo 7 della direttiva habitat, che coordina gli obblighi con quelli relativi alle zone di protezione speciale;
• la direttiva 2009/147/CE, menzionata dal giudice del rinvio ma ritenuta non applicabile alla controversia principale, per effetto del meccanismo di sostituzione di cui all’articolo 7 della direttiva habitat.

La Corte ricorda inoltre che l’articolo 6, paragrafo 3, impone una valutazione appropriata preventiva e che l’articolo 6, paragrafo 4, consente una deroga solo in presenza di conclusioni negative, assenza di soluzioni alternative, motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e misure compensative idonee a tutelare la coerenza globale di Natura 2000.

Prima e seconda questione: deroga, interesse pubblico e alternative

La Corte afferma che l’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE non osta a una normativa nazionale che consenta la prosecuzione della procedura autorizzatoria di un piano o progetto con incidenza negativa su una zona speciale di conservazione per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, anche se l’autorità ambientale ha espresso parere negativo. Tuttavia, ciò vale solo se non esiste una soluzione alternativa meno pregiudizievole per l’integrità del sito, circostanza che spetta verificare al giudice nazionale.

La Corte sottolinea che la deroga dell’articolo 6, paragrafo 4, va interpretata restrittivamente e che il mero minor costo economico non può essere decisivo nella scelta tra alternative. Nel caso concreto, il giudice del rinvio deve valutare se il "tracciato viola", già approvato in precedenza sotto il profilo ambientale, costituisca un’alternativa meno dannosa rispetto al "tracciato verde".

Terza e quarta questione: impossibilità di rinviare la valutazione negativa e le misure di mitigazione

La Corte distingue tre profili.

Quanto alla valutazione d’incidenza, precisa che quella prevista dall’articolo 6, paragrafo 3, deve essere completa, precisa e definitiva; non può essere integrata o proseguita con studi successivi. Se una valutazione si è conclusa negativamente, non può essere validamente "riaperta" in una fase ulteriore.

Quanto alle misure di mitigazione, la Corte afferma che esse, se intese come misure di protezione volte a evitare o ridurre l’incidenza negativa sul sito, devono essere esaminate insieme al piano o progetto e integrate in esso prima della valutazione; non è possibile rinviarne la definizione alla fase del progetto definitivo dopo una valutazione negativa.

Quanto alle misure compensative, invece, la Corte ammette che esse possano essere definite nella medesima decisione adottata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, poiché servono a garantire o ripristinare la coerenza globale della rete Natura 2000 dopo il danno inevitabile al sito.

Quinta e sesta questione: ruolo del proponente e prescrizioni ambientali

La Corte riconosce che la direttiva non impedisce di imporre al proponente la redazione di uno studio di incidenza, sulla base del quale l’autorità competente effettua la valutazione. Tuttavia, esclude che, dopo un parere negativo dell’autorità competente, il proponente possa essere incaricato di recepire nel progetto definitivo prescrizioni, osservazioni e raccomandazioni di carattere paesaggistico e ambientale senza che il progetto così modificato sia sottoposto a una nuova valutazione.

In sostanza, il progetto non può essere modificato in modo da incidere sul sito protetto dopo la valutazione negativa, salvo nuova valutazione competente; restano possibili solo gli elementi che non abbiano effetti significativi sul sito.

Settima questione: autorità competente e completamento della valutazione

La Corte precisa che la direttiva habitat lascia agli Stati membri il compito di designare l’autorità competente a svolgere la valutazione d’incidenza. Tuttavia, una volta che la valutazione sia stata effettuata, nessuna autorità può proseguirla o completarla, nemmeno se diversa da quella originariamente competente.

Dispositivo

La Corte dichiara, in sintesi, che:

• la prosecuzione della procedura per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico è possibile solo in assenza di alternative meno dannose;
• non è ammesso rinviare a una fase successiva la prosecuzione della valutazione negativa o la definizione di misure di mitigazione;
• le misure compensative possono invece essere definite nella decisione derogatoria, se ricorrono le condizioni dell’articolo 6, paragrafo 4;
• il proponente può redigere lo studio di incidenza, ma non può integrare un progetto già valutato negativamente senza nuova valutazione;
• nessuna autorità può completare una valutazione d’incidenza già realizzata.

Riferimenti giurisprudenziali richiamati

La Corte richiama, tra le altre, le sentenze:

• Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02;
• Commissione/Portogallo, C-239/04;
• Commissione/Italia, C-304/05;
• Sweetman e a., C-258/11;
• Briels e a., C-521/12;
• Grüne Liga Sachsen e a., C-399/14;
• Orleans e a., C-387/15 e C-388/15;
• Holohan e a., C-461/17;
• Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża), C-441/17.