Corte di giustizia, Sentenza C-584/17

Sovvenzioni UE e decisione di recupero costituente titolo esecutivo

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta da ADR Center SpA avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto il ricorso contro una decisione della Commissione di recupero di somme versate nell’ambito di tre convenzioni di sovvenzione concluse nel contesto del programma specifico "Giustizia civile". La controversia si colloca all’incrocio tra diritto dei contratti di sovvenzione, diritto finanziario dell’Unione e tutela giurisdizionale effettiva.

Fatti e procedimento principale

Nel dicembre 2008 la Commissione ha concluso tre convenzioni di sovvenzione con consorzi coordinati da ADR. Le convenzioni imponevano al coordinatore di presentare una relazione finale tecnica, un rendiconto finanziario finale e un rendiconto sintetico delle entrate e delle spese. Le convenzioni contenevano inoltre una clausola che richiamava la possibilità per la Commissione di formalizzare un credito mediante decisione costituente titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE.

Dopo audit contraddittori, la Commissione ha ritenuto non ammissibili taluni costi dichiarati e ha adottato una decisione del 27 giugno 2014 che ordinava il recupero di EUR 194275,34, oltre interessi di mora. ADR ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale chiedendone l’annullamento, il pagamento del saldo residuo delle sovvenzioni e il risarcimento del danno.

La sentenza del Tribunale

Il Tribunale ha riqualificato parzialmente il ricorso come fondato sia sull’articolo 263 TFUE sia sull’articolo 272 TFUE, ritenendo ricevibile anche la domanda di pagamento del saldo. Nel merito, ha ritenuto che la Commissione avesse provato l’inammissibilità di alcuni costi e che ADR non avesse fornito prova contraria. Ha inoltre ritenuto che la Commissione fosse competente ad adottare la decisione di recupero in base all’articolo 299 TFUE e all’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario n. 966/2012.

Questione giuridica in impugnazione

Dinanzi alla Corte, ADR ha dedotto due motivi principali:

• errore di diritto nell’interpretazione del principio che disciplina i contributi finanziari dell’Unione, sostenendo che non solo le spese effettivamente sostenute ma anche il risultato del progetto e la qualità delle prestazioni avrebbero dovuto essere considerati;
• errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 299 TFUE, dell’articolo 79 del regolamento finanziario e dell’articolo 47 della Carta, contestando il potere della Commissione di adottare una decisione esecutiva in un contesto contrattuale e lamentando una lesione della tutela giurisdizionale effettiva.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 299 TFUE, che attribuisce forza esecutiva agli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che comportano obblighi pecuniari a carico di soggetti diversi dagli Stati;
• l’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012, che consente alla Commissione di formalizzare un credito mediante decisione costituente titolo esecutivo;
• l’articolo 90 del medesimo regolamento, relativo ai pagamenti in base alla conformità dell’azione alle disposizioni dell’atto di base o del contratto;
• gli articoli 263, 272 e 274 TFUE, rilevanti per la ripartizione delle competenze giurisdizionali;
• l’articolo 47 della Carta, quale parametro di tutela giurisdizionale effettiva.

Ragionamento della Corte sull’articolo 299 TFUE e sull’articolo 79 del regolamento finanziario

La Corte afferma che l’articolo 299 TFUE non distingue in base alla natura contrattuale o extracontrattuale del credito, ma richiede che il potere di adottare un atto esecutivo derivi da un’altra disposizione. Tale base giuridica è individuata nell’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario, che si applica alle operazioni di bilancio dell’Unione in generale e non esclude i crediti contrattuali.

La Corte precisa però un limite decisivo: la Commissione non può adottare decisioni esecutive in rapporti contrattuali che non contengano una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione, poiché altrimenti verrebbe alterata la ripartizione delle competenze con i giudici nazionali. Nel caso di specie, la clausola presente nelle convenzioni rendeva possibile l’esercizio di tale potere.

Ragionamento della Corte sulla tutela giurisdizionale effettiva

La Corte censura la ricostruzione del Tribunale nella parte in cui aveva distinto rigidamente, ai fini dell’articolo 263 e dell’articolo 272 TFUE, i motivi di impugnazione a seconda che fossero riferiti al diritto dell’Unione o al diritto contrattuale. Secondo la Corte, quando è impugnata una decisione esecutiva che formalizza un credito contrattuale, il giudice dell’Unione deve poter esaminare sia i profili pubblicistici sia quelli contrattuali pertinenti, altrimenti la tutela ex articolo 47 della Carta risulterebbe incompleta.

Tuttavia, tale errore del Tribunale non incide sul dispositivo, perché nel caso concreto il Tribunale aveva comunque esaminato in modo completo le questioni di fatto e di diritto rilevanti. Per questo motivo il secondo motivo è respinto nel complesso.

Principio sui contributi finanziari dell’Unione

La Corte conferma il principio consolidato per cui la Commissione, in forza dell’articolo 317 TFUE e del principio di buona gestione finanziaria, può finanziare solo spese effettivamente sostenute e debitamente giustificate. In materia di sovvenzioni, ciò che conta non è solo la realizzazione del progetto, ma la conformità dei costi dichiarati alle condizioni fissate dalla convenzione.

Se i costi non sono ammissibili, la Commissione è tenuta a recuperare le somme corrispondenti. La qualità delle prestazioni o il completamento del progetto non bastano a sanare la mancanza di giustificazione delle spese, poiché la sovvenzione non costituisce il corrispettivo del progetto realizzato.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione proposta da ADR Center SpA. Quanto alle spese, dispone una ripartizione parziale in ragione dell’errore di diritto rilevato ma non incidente sul risultato finale: ADR sopporta due terzi delle proprie spese e due terzi di quelle della Commissione, mentre la Commissione sopporta un terzo delle proprie spese e un terzo di quelle di ADR.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori che ricevono fondi UE, la sentenza conferma che:

• la documentazione dei costi è essenziale e la sola esecuzione materiale del progetto non basta;
• la Commissione può avvalersi di strumenti di recupero esecutivi anche in contesti contrattuali, se il contratto lo consente e la controversia rientra nella giurisdizione dell’Unione;
• la tutela giudiziaria deve consentire un esame completo della controversia, inclusi i profili contrattuali, quando si impugna una decisione esecutiva della Commissione.