Sentenza n. 577/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Sicilia che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento comunale del 6 gennaio 2025, notificato il 15 gennaio 2025, con cui era stata intimata l’esecuzione dell’ordinanza di chiusura dell’attività commerciale entro trenta giorni, pena la chiusura forzata. L’appellante ha dedotto: nullità o inesistenza della notifica dell’ordinanza prodromica di chiusura n. 31 del 30 giugno 2021, per violazione delle regole sulle notificazioni alle persone giuridiche e al legale rappresentante; erronea declaratoria di irricevibilità delle censure contro tale ordinanza, poiché il termine per impugnarla non sarebbe decorso in assenza di valida notificazione; confusione tra l’ordinanza di chiusura dell’attività commerciale e gli atti edilizi riguardanti l’immobile, oggetto di precedenti giudizi promossi dal proprietario; difetto di motivazione del provvedimento esecutivo, che richiamava un’ordinanza diversa da quella effettivamente adottata e sentenze non opponibili alla società; violazione delle garanzie partecipative e dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento; difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà, illogicità, arbitrarietà, disparità di trattamento, sviamento e difetto assoluto di motivazione; irragionevolezza del tempo trascorso tra l’adozione dell’ordinanza di chiusura e la sua esecuzione. La società ha inoltre sostenuto che la sola irregolarità urbanistica dell’immobile non consentisse la chiusura automatica dell’attività gestita da un soggetto diverso dal proprietario, senza un autonomo procedimento nei suoi confronti.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello e annullato i provvedimenti impugnati in primo grado. Ha ritenuto non perfezionata la notificazione dell’ordinanza di chiusura del 30 giugno 2021: il messo comunale non aveva documentato i tentativi presso la sede sociale né il percorso notificatorio seguito e la raccomandata CAD era stata inviata a un indirizzo diverso da quello indicato nell’atto. Ne è derivato che l’ordinanza non era entrata nella sfera di conoscenza legale della società e che il termine decadenziale per impugnarla non era iniziato a decorrere. Il TAR aveva quindi erroneamente dichiarato irricevibili le censure contro l’atto prodromico, confondendo il giudizio relativo agli atti edilizi dell’immobile con quello concernente la chiusura dell’attività commerciale. Il Collegio ha inoltre affermato che la conoscenza delle irregolarità urbanistiche o dei relativi contenziosi non sostituisce la notificazione dell’atto di revoca e chiusura né sana l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Anche quando l’esito finale sia condizionato dalle irregolarità urbanistiche e l’amministrazione disponga di potere vincolato, il gestore dell’attività deve essere informato e posto in condizione di partecipare, anche per chiedere la graduazione della sanzione, tempi congrui per lo sgombero e per formulare difese. La chiusura non può quindi essere eseguita sulla base di un provvedimento non correttamente perfezionato e senza un autonomo procedimento rivolto al titolare dell’attività. Gli ulteriori motivi sono stati dichiarati assorbiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 145 c.p.c.

  La notificazione a una persona giuridica può essere eseguita presso la sede oppure, alle condizioni previste, nei confronti del rappresentante legale.

  La notificazione alla società deve rispettare le modalità previste per la sede sociale o, ricorrendone i presupposti, per il legale rappresentante; l’invio della raccomandata CAD a un indirizzo diverso da quello indicato nell’atto, senza documentazione dei tentativi e del percorso notificatorio, impedisce il perfezionamento della notifica.

• artt. 138, 139, 140 e 141 c.p.c.

  Le modalità di notificazione previste per le persone fisiche e presso il domiciliatario operano, nei casi indicati dall’art. 145 c.p.c., per la notificazione alle persone giuridiche e ai loro rappresentanti.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine per proporre l’azione di annullamento decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell’atto; in assenza di valida notificazione dell’atto prodromico, il termine non decorre nei confronti del destinatario.

• art. 41 c.p.a.

  La notificazione del ricorso e la decorrenza del termine di impugnazione presuppongono la conoscenza legalmente rilevante dell’atto lesivo.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di esecuzione deve consentire l’individuazione dell’atto e dell’attività cui si riferisce e non può fondarsi su un richiamo per relationem equivoco o riferito a un atto diverso.

• art. 7 l. 241/1990

  Prima dell’adozione del provvedimento di revoca dell’autorizzazione commerciale e di chiusura dell’attività, il titolare deve essere informato dell’avvio del procedimento e posto in condizione di partecipare, anche quando l’amministrazione ritenga vincolato l’esito finale.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La disciplina della sanatoria e degli effetti delle irregolarità edilizie riguarda il rapporto urbanistico-edilizio e non elimina, di per sé, l’obbligo di adottare nei confronti del gestore commerciale un autonomo provvedimento motivato e partecipato di revoca o divieto di prosecuzione dell’attività.

Massime di principio

• La notificazione a una persona giuridica non si perfeziona quando l’amministrazione, senza documentare i tentativi presso la sede o il percorso notificatorio previsto dalla legge, invia la raccomandata CAD al legale rappresentante presso un indirizzo diverso da quello indicato nell’atto; in tal caso l’atto non entra nella sfera di conoscenza legale del destinatario e il termine per impugnarlo non decorre.
• La conoscenza da parte del gestore commerciale delle irregolarità urbanistiche dell’immobile o dei giudizi promossi dal proprietario non equivale alla conoscenza legale dell’ordinanza con cui l’amministrazione revoca l’autorizzazione commerciale e dispone la chiusura dell’attività.
• La chiusura di un’attività commerciale esercitata da un soggetto diverso dal proprietario dell’immobile richiede un autonomo provvedimento formale rivolto al gestore e un procedimento rispettoso delle garanzie partecipative, anche quando la chiusura sia conseguenza di accertate irregolarità urbanistiche.
• La natura vincolata del potere non esclude, di per sé, la comunicazione di avvio del procedimento quando il provvedimento incide direttamente sull’attività economica del destinatario: la partecipazione può consentire di discutere la sussistenza delle condizioni applicative, la graduazione della misura e tempi congrui per lo sgombero di merci e attrezzature.
• Un provvedimento esecutivo non può legittimamente dare attuazione a un atto di revoca e chiusura che non sia stato validamente notificato al destinatario; l’omessa notificazione dell’atto prodromico si ripercuote sulla legittimità dell’atto esecutivo.
• Il richiamo per relationem a un’ordinanza indicata con estremi erronei non è irrilevante quando il destinatario non abbia ricevuto l’atto prodromico e non possa individuare, sulla base del solo provvedimento esecutivo, quale attività commerciale sia interessata dalla chiusura.

Come è indicizzato