Sentenza n. 4985/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha contestato l’aggiudicazione, limitatamente alla struttura da attivare nel proprio territorio, deducendo anzitutto la violazione della clausola di salvaguardia prevista dalla circolare del Ministero dell’Interno dell’11 ottobre 2016. Secondo l’appellante, l’adesione comunale al sistema SAI, già SPRAR, e il numero di posti di accoglienza già disponibili avrebbero reso il Comune esente dall’attivazione di ulteriori forme di accoglienza. È stato inoltre dedotto che la Prefettura non avrebbe adeguatamente considerato il parere negativo espresso dal Comune, le ridotte dimensioni demografiche dell’ente, la presenza di sei persone già accolte e l’impatto dell’ospitalità di fino a cinquanta migranti sull’ordine e la sicurezza pubblica, sugli uffici comunali e sull’equilibrio del territorio, con conseguente difetto di istruttoria e motivazione e violazione del principio di proporzionalità. In appello il Comune ha censurato la sentenza del TAR per avere ritenuto legittima la mancata applicazione della clausola e sufficiente la considerazione del parere comunale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla clausola di salvaguardia, ha rilevato che essa era contenuta in una circolare del 2016, collegata a un quadro normativo e programmatorio successivamente evoluto, tra cui l’abrogazione del d.m. 10 agosto 2016 e il susseguirsi dei piani di riparto. La clausola non può prevalere sul potere attribuito dalla fonte primaria al Prefetto dall’art. 11 del d.lgs. n. 142/2015 di disporre l’accoglienza in strutture temporanee per fronteggiare l’insufficienza dei centri governativi in presenza di arrivi consistenti e ravvicinati. Il parere comunale è obbligatorio ma non vincolante e la Prefettura può discostarsene, nel rispetto della leale collaborazione. Le esigenze di programmazione e coordinamento tra livelli di governo non possono essere fatte valere, nel caso esaminato, come violazione della clausola di salvaguardia contenuta nella circolare. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto generico il riferimento all’incidenza numerica dei migranti sulla popolazione residente. Il numero ridotto degli abitanti non dimostra, di per sé, l’inidoneità dell’ubicazione della struttura né un concreto pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica; il rapporto numerico tra residenti e persone accolte non è l’unico criterio rilevante e una maggiore densità abitativa potrebbe esporre a differenti profili di sicurezza. Inoltre, l’apertura di un centro di accoglienza non è di per sé indice di incremento della criminalità. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. n. 142/2015

  «Nel caso in cui è temporaneamente esaurita la disponibilità di posti all'interno dei centri di cui all’articolo 9, a causa di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti»; «le strutture [...] sono individuate dalle prefetture-uffici territoriali del Governo, previo parere dell’ente locale»

  Attribuisce al Prefetto il potere di disporre l’accoglienza in strutture temporanee e stabilisce che il parere dell’ente locale è obbligatorio ma non vincolante.

• art. 11, comma 2-bis, d.lgs. n. 142/2015

  «Nelle more dell'individuazione di disponibilità di posti nei centri governativi di cui all'articolo 9 o nelle strutture di cui al presente articolo, l'accoglienza può essere disposta dal prefetto, per il tempo strettamente necessario, in strutture di accoglienza provvisoria individuate con le modalità di cui al comma 2»

  Conferma la possibilità di individuare strutture provvisorie mediante le modalità previste per le strutture temporanee.

• art. 16 d.lgs. n. 142/2015

  «Predispone annualmente [...] un Piano nazionale per l'accoglienza»

  Prevede un modulo generale e continuativo di coordinamento tra livelli di governo, con programmazione dei posti e aggiornamento delle esigenze di accoglienza.

• art. 8 d.lgs. n. 142/2015

  «Il sistema si basa sulla leale collaborazione tra i livelli di governo interessati»

  Impone il coordinamento tra Stato ed enti locali, senza escludere la funzione preminente attribuita al Prefetto dall’art. 11.

• art. 1-sexies d.l. n. 416/1989, convertito dalla l. n. 39/1990

  Costituisce la base normativa del Sistema di accoglienza e integrazione, fondato sulla collaborazione tra Ministero dell’Interno ed enti locali.

• art. 117, comma 2, lett. b), Cost.

  Ricond funge la regolamentazione dell’ingresso, del soggiorno e dell’allontanamento degli stranieri alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di immigrazione.

• Circolare del Ministero dell’Interno 11 ottobre 2016

  «La clausola di salvaguardia deve applicarsi nella misura in cui il numero di posti SPRAR soddisfi la quota di posti assegnata a ciascun comune»

  Prevede un indirizzo rivolto ai Prefetti per esentare i comuni aderenti alla rete SPRAR, oggi SAI, dall’attivazione di ulteriori forme di accoglienza, ma non è stata ritenuta prevalente sul successivo quadro normativo e sulle esigenze attuali affidate al Prefetto.

• art. 5-bis, comma 4, d.l. n. 20/2023, convertito dalla l. n. 50/2023

  Ha introdotto il comma 2-bis dell’art. 11 del d.lgs. n. 142/2015 sulle strutture di accoglienza provvisoria.

Massime di principio

• Il parere dell’ente locale previsto dall’art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 142/2015 per l’individuazione delle strutture di accoglienza temporanea è obbligatorio, ma non vincolante; la Prefettura può discostarsene, purché eserciti il potere nel quadro della leale collaborazione tra livelli di governo.
• Il potere prefettizio di individuare strutture di accoglienza temporanea ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. n. 142/2015, quale potere conferito da una fonte primaria per fronteggiare l’insufficienza dei centri governativi in presenza di arrivi consistenti e ravvicinati, non può essere paralizzato da una clausola di salvaguardia contenuta in una circolare ministeriale del 2016, quando il quadro normativo e programmatorio sia successivamente mutato.
• La clausola di salvaguardia prevista dalla circolare ministeriale dell’11 ottobre 2016 non attribuisce ai comuni aderenti al sistema SAI un diritto assoluto a rifiutare ogni ulteriore struttura di accoglienza, soprattutto quando la clausola sia collegata a strumenti programmatori e normativi superati o suscettibili di continuo aggiornamento.
• Il mero rapporto numerico tra persone accolte e residenti, unitamente alle ridotte dimensioni demografiche del comune, non dimostra di per sé l’inidoneità dell’ubicazione di una struttura di accoglienza né un concreto pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica.
• L’apertura di una struttura di accoglienza non può essere considerata, di per sé, causa di incremento della criminalità o di compromissione dell’ordine pubblico; occorrono elementi concreti e specifici idonei a dimostrare l’illegittimità della scelta prefettizia.

Come è indicizzato