Sentenza n. 5948/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società appellanti contestavano la sentenza del TAR sotto due profili. In primo luogo deducevano l’errore sulla giurisdizione, sostenendo che le sospensioni delle concessioni avessero natura di sanzioni amministrative accessorie assoggettate alla legge n. 689/1981 e alla giurisdizione ordinaria. In secondo luogo censuravano la declaratoria di inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo, sostenendo che le loro posizioni fossero identiche o comunque sostanzialmente coincidenti: tutte erano titolari di attività commerciali e concessioni di occupazione di suolo pubblico nel medesimo tratto di strada, avevano ricevuto provvedimenti di sospensione fondati sulla medesima ordinanza sindacale, sul medesimo regolamento comunale e sulla stessa determinazione dirigenziale, e intendevano dedurre censure coincidenti contro atti aventi contenuto sostanzialmente identico. Chiedevano inoltre l’esame dei motivi di primo grado non esaminati dal TAR, relativi alla violazione dell’art. 42, comma 2, lett. a), TUEL, dell’art. 3 l. 241/1990, degli artt. 1, 16, 18 e 20 l. 689/1981 e del diritto di difesa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile e comunque infondato il motivo relativo al difetto di giurisdizione. Le società avevano adito esse stesse il giudice amministrativo in primo grado e, non avendo subito soccombenza sulla giurisdizione, non potevano contestarla per la prima volta in appello mediante un’autoecezione; tale condotta è stata ritenuta strumentale e contraria al dovere di cooperazione processuale, ferma restando l’infondatezza nel merito dell’eccezione. La controversia riguarda infatti la sospensione delle concessioni di occupazione di suolo pubblico mediante esercizio di poteri pubblicistici dell’amministrazione comunale, inclusi i poteri di stabilire condizioni di esercizio e di ripristinare il corretto uso dei titoli concessori. Il Consiglio di Stato ha invece accolto il motivo concernente il ricorso collettivo e cumulativo. Ha ritenuto sussistenti l’identità delle situazioni sostanziali e processuali e l’assenza di conflitti di interesse, poiché le società erano destinatarie di provvedimenti sfavorevoli fondati sulla medesima disciplina e sulle medesime indicazioni amministrative, con contenuto sovrapponibile e impugnati per censure comuni. Ha quindi dichiarato nulla, nella parte relativa all’inammissibilità, la sentenza del TAR e ha rimesso la causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., affinché esamini il merito, senza vincolo derivante dalla decisione d’appello sulla fondatezza delle censure sostanziali. Il rinvio è stato disposto anche se non espressamente richiesto dall’appellante e senza previo avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a., poiché costituisce la conseguenza processuale dell’accoglimento del motivo che incide sul regime dell’azione. Le spese sono state compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  La declaratoria di nullità della sentenza di primo grado per una ragione che impedisce l’esame del merito comporta la rimessione della causa al primo giudice. Il rinvio può essere disposto anche d’ufficio come conseguenza processuale dell’accoglimento del motivo di appello, indipendentemente dalla richiesta espressa della parte.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il previo avviso alle parti non è necessario quando il rinvio al primo giudice non deriva da una questione rilevata d’ufficio, ma costituisce la conseguenza dell’accoglimento di una censura dedotta dall’appellante.

• art. 41 c.p.c.

  Il regolamento preventivo di giurisdizione è il rimedio tipico per definire prima della decisione di merito i dubbi sulla giurisdizione; la mancata utilizzazione dello strumento impedisce alla parte che abbia adito il giudice amministrativo e non sia risultata soccombente sulla giurisdizione di riproporre opportunisticamente la questione in appello.

• art. 2, comma 2, c.p.a.

  Il dovere di cooperazione per la ragionevole durata del processo impedisce condotte processuali contraddittorie e strumentali, quale la contestazione in appello della giurisdizione adita dalla stessa parte in primo grado senza che la relativa questione abbia determinato la sua soccombenza.

• art. 24 Cost.

  Il requisito dell’identità delle situazioni richiesto per il ricorso collettivo deve essere interpretato valorizzando l’effettività della tutela giurisdizionale e l’accesso alla giustizia.

• art. 111 Cost.

  L’ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo va valutata anche in funzione dell’economia processuale e dell’uniformità dei giudicati, quando le posizioni e le censure siano sostanzialmente coincidenti.

Massime di principio

• La parte che abbia adito il giudice amministrativo in primo grado e non sia risultata soccombente sulla giurisdizione non può contestare la giurisdizione in appello mediante un’autoecezione; tale condotta è inammissibile per la contraddittorietà e strumentalità processuale, restando comunque possibile il ricorso agli strumenti tipici previsti per la regolazione preventiva della giurisdizione.
• Nel processo amministrativo il ricorso collettivo è ammissibile quando ricorrono congiuntamente l’identità delle situazioni sostanziali e processuali, l’identità dell’oggetto delle domande, la sostanziale coincidenza del contenuto degli atti impugnati e dei motivi dedotti, nonché l’assenza di conflitti di interesse, anche potenziali, tra i ricorrenti.
• Il ricorso cumulativo contro distinti provvedimenti è ammissibile quando gli atti sono riferibili al medesimo procedimento, inteso in senso ampio, e le censure incidono nella medesima misura su tutti gli atti, senza differenze nell’apprezzamento della loro legittimità.
• Quando più operatori economici sono destinatari di provvedimenti sfavorevoli fondati sulla medesima disciplina, sulle medesime determinazioni amministrative e su presupposti sostanzialmente identici, la diversità meramente quantitativa degli spazi o delle attività interessate non esclude, di per sé, l’identità delle situazioni necessaria per il ricorso collettivo.
• L’accoglimento in appello della censura che esclude l’inammissibilità del ricorso di primo grado e rende necessario l’esame del merito consente al giudice d’appello di dichiarare la nullità della sentenza e rimettere la causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a., anche senza una specifica richiesta di rinvio della parte e senza previo avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a., quando il rinvio costituisce la conseguenza processuale della censura accolta.

Come è indicizzato