Sentenza n. 3394/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'appellante contestava la sentenza di primo grado e l'ordinanza del Sindaco del Comune di Perca del 9 febbraio 2024, con cui era stata ordinata la demolizione di opere realizzate senza titolo nell'area esterna di un edificio, consistenti nel riporto di terreno, nell'ampliamento della corte pianeggiante e nell'installazione di vasche in acciaio corten sulla scarpata. Deduceva, anzitutto, ultrapetizione, violazione della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, separazione dei poteri e omessa pronuncia, sostenendo che il giudice avesse fondato la legittimità dell'ordinanza su motivi diversi da quello indicato dall'amministrazione e avesse qualificato autonomamente gli interventi come nuova costruzione. Riproponeva poi le censure di violazione dell'art. 88 della legge provinciale n. 9/2018, contraddittorietà dell'azione amministrativa, violazione o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del TRGA n. 249/2023, difetto di motivazione e violazione dell'art. 2, comma 1, lett. r), D.P.P. n. 24/2020, relativo al rapporto massimo di pendenza 2:3 delle scarpate. Contestava inoltre la violazione delle distanze dai confini, rilevando il consenso dei confinanti e la pretesa carenza di accertamento comunale, nonché, in via subordinata, la legittimità della disciplina provinciale sul rapporto di pendenza per carenza di base legislativa, violazione della riserva di legge, sproporzionalità e illogicità. L'appellante sosteneva anche che la prima CILA del 2021 e il progetto originario avrebbero legittimato, o comunque tollerato, le opere e che gli interventi dei confinanti fossero analoghi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TRGA. Ha escluso ultrapetizione, sconfinamento nel merito amministrativo e violazione del giudicato. La prima CILA del 2021 riguardava interventi minori e non rappresentava le opere effettivamente realizzate; inoltre il Comune ne aveva comunicato l'inefficacia, imponendo l'adeguamento al progetto originario. La sentenza del TRGA n. 249/2023 aveva annullato il precedente diniego soltanto per difetto di motivazione e non aveva riconosciuto la legittimità delle opere o della CILA del 2021. Il Comune aveva adempiuto al remand mediante una nuova istruttoria e la perizia tecnica dell'11 dicembre 2023, richiamata nell'ordinanza, dalla quale emergevano il rilevante riporto di terreno, l'ampliamento della corte, l'installazione delle vasche, il mancato rispetto della pendenza massima e l'assenza di prova del rispetto delle distanze. Il giudice ha ritenuto che gli sbancamenti o riporti di terreno non agricoli, quando incidono sull'assetto urbanistico, richiedano un titolo edilizio; l'intervento complessivo, valutato unitariamente, necessitava quindi di permesso di costruire. L'ordinanza demolitoria, atto vincolato conseguente all'accertamento di opere abusive e non conformi, richiedeva soltanto la descrizione dei fatti e il richiamo delle norme applicate, requisiti ritenuti presenti. La censura sulla pendenza 2:3 è stata dichiarata inammissibile per genericità e comunque infondata: il parametro si applica anche a una scarpata già modificata da precedenti opere e impedisce ulteriori peggioramenti della pendenza; la censura non avrebbe comunque potuto determinare l'annullamento, essendo sufficiente il rilievo dell'assenza del titolo e della realizzazione di opere oltre la linea di massima edificazione. La doglianza sulle distanze è stata ritenuta infondata e ridondante, poiché l'ordinanza non si fondava esclusivamente sulla violazione delle distanze; il consenso dei confinanti non sostituisce il titolo edilizio né supera le norme urbanistiche. Infine, la disciplina provinciale sul rapporto 2:3 è stata ritenuta assistita da base legislativa nell'art. 21, comma 3, L.P. n. 9/2018, che demanda al regolamento di esecuzione la disciplina dell'attività edilizia, senza violare la riserva di legge. L'appellante è stato condannato a rifondere al Comune di Perca le spese del giudizio, liquidate in 3.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 88, comma 2, L.P. n. 9/2018

  La demolizione è conseguenza vincolata dell'accertamento di opere realizzate senza titolo o in difformità e urbanisticamente non conformi, non conformabili se non mediante eliminazione o ripristino.

• art. 21, comma 3, L.P. n. 9/2018

  Demanda al regolamento di esecuzione, d'intesa con il Consiglio dei Comuni, l'emanazione di norme in materia edilizia per regolamentare l'attività edilizia; costituisce base legislativa della disciplina regolamentare sul rapporto di pendenza.

• art. 2, comma 1, lett. r), D.P.P. n. 24/2020

  Impone il rispetto del rapporto massimo di pendenza 2:3 e limita le modifiche del terreno; il parametro si applica anche a scarpate già esistenti o precedentemente modificate, impedendone l'ulteriore peggioramento.

• art. 6, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  nessun titolo abilitativo è richiesto per i movimenti di terra soltanto se "strettamente pertinenti all'esercizio dell'attività agricola e le pratiche agro-silvo pastorali"

  I movimenti di terra non connessi all'attività agricola, quando alterano la morfologia del territorio e incidono sull'assetto urbanistico, richiedono titolo edilizio.

• art. 34 c.p.a.

  È richiamato in relazione al divieto di ultrapetizione e al principio di corrispondenza tra domanda e pronuncia; la censura è stata respinta.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina lo scambio di memorie e repliche nel giudizio, richiamato nello svolgimento processuale.

Massime di principio

• I movimenti di terra, gli sbancamenti e i riporti non finalizzati all'attività agricola richiedono un titolo edilizio quando, per consistenza e incidenza concreta, alterano la morfologia del territorio o l'assetto urbanistico; la qualificazione dipende dall'entità complessiva dell'intervento, non dalla denominazione formale delle opere.
• L'abuso edilizio deve essere valutato unitariamente in base all'impatto complessivo delle opere sul territorio; non è consentito scomporre artificialmente un intervento in singole lavorazioni per escludere la necessità del titolo edilizio o attenuare la rilevanza dell'abuso.
• L'ordinanza di demolizione relativa a opere realizzate senza titolo o in difformità da esso costituisce esercizio di potere vincolato: è sufficiente che descriva i fatti accertati e richiami le norme urbanistiche applicate, senza una motivazione comparativa propria degli atti discrezionali.
• Quando una precedente pronuncia annulla un diniego edilizio per difetto di motivazione, l'amministrazione può rinnovare l'istruttoria e adottare un nuovo provvedimento, purché espliciti puntualmente le difformità riscontrate, le norme violate e le ragioni della non sanabilità, senza che i riferimenti incidentali contenuti nella sentenza attribuiscano efficacia conformativa su questioni non specificamente decise.
• Un parametro regolamentare che limita la pendenza delle scarpate può applicarsi anche a una scarpata già esistente o precedentemente modificata, quando l'intervento successivo ne altera ulteriormente il profilo; la disciplina impone almeno il divieto di peggiorare la situazione preesistente.
• Il consenso dei proprietari confinanti non sostituisce il titolo edilizio e non rende conformi opere che violino autonome prescrizioni urbanistiche o edilizie, comprese quelle relative alla pendenza del terreno e alla linea di massima edificazione.

Come è indicizzato