Sentenza n. 1687/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato, il 23 dicembre 1986, una domanda di condono ai sensi della l. n. 47/1985 per il mutamento di destinazione d’uso di un’unità immobiliare da uffici a civile abitazione. Il Comune, dopo il preavviso di rigetto del 13 settembre 2021 e l’esame delle osservazioni, ha negato il condono ritenendo non provata l’ultimazione delle opere entro il 1° ottobre 1983, presupposto per l’accesso alla sanatoria. La ricorrente ha dedotto: formazione del silenzio-assenso e violazione dell’art. 21-octies l. n. 241/1990; contraddittorietà del diniego rispetto a titoli edilizi successivi, tra cui due DIA; carenza dei presupposti per l’autotutela; preclusione della possibilità di accedere alla sanatoria prevista dalla l. n. 724/1994 a causa del ritardo comunale; difetto di istruttoria; ingiustizia manifesta e violazione del diritto di difesa. Ha inoltre chiesto l’accertamento della formazione del silenzio-assenso e della legittimità dei lavori. Il Comune ha eccepito il difetto di interesse, sostenendo che il provvedimento non aveva ordinato la demolizione delle opere in ragione dei successivi titoli edilizi, e ha contestato nel merito la mancata realizzazione dell’abuso entro il termine previsto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha ritenuto sussistente l’interesse della società all’impugnazione, nonostante il Comune non avesse ordinato la demolizione. Un titolo edilizio successivo può sanare una difformità pregressa solo se questa è stata specificamente valutata e assentita dall’amministrazione; dal ricorso e dalle difese non emergeva in modo inequivoco che tale valutazione fosse stata compiuta. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: il silenzio-assenso sul condono non si forma per il solo decorso del termine, quando manchino i presupposti sostanziali della sanatoria. In particolare, l’ultimazione dell’abuso entro la data utile costituisce presupposto indefettibile. Il secondo motivo è stato respinto perché i successivi titoli edilizi, consistenti in due DIA, non avevano comportato un provvedimento espresso né risultava che l’abuso pregresso fosse stato specificamente esaminato e assentito. È stato quindi respinto anche il motivo relativo all’autotutela: il diniego dell’istanza di condono era un provvedimento di primo grado e non doveva rispettare i presupposti propri dell’annullamento d’ufficio. Il quarto motivo è stato respinto: l’eventuale ritardo dell’amministrazione, ove ne ricorrano i presupposti, può rilevare sul piano della responsabilità da ritardo, ma non incide sulla legittimità del diniego né può creare il presupposto sostanziale mancante per il condono. Il quinto motivo è stato respinto per mancato assolvimento dell’onere della prova gravante sull’istante circa la data dell’abuso. La documentazione e la stessa narrativa della ricorrente indicavano che al 1° ottobre 1983 l’immobile era ancora allo stato grezzo e privo degli impianti tecnologici necessari, sicché non risultava perfezionato il mutamento di destinazione d’uso entro il termine utile. È stato infine respinto il motivo fondato sul ritardo e sull’affidamento: i termini procedimentali ordinatori non incidono sulla validità dell’atto e, in presenza di un abuso edilizio, il mero decorso del tempo non determina un legittimo affidamento né rende legittima un’opera originariamente abusiva. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e la difficoltà delle questioni di fatto.

Norme richiamate

• art. 31 l. 47/1985

  La domanda di condono richiede, tra gli altri presupposti, che le opere siano state ultimate entro il termine previsto dalla legge; la prova di tale presupposto grava sull’istante.

• l. 47/1985

  Disciplina la domanda di condono edilizio presentata dalla società per il mutamento di destinazione d’uso da ufficio a civile abitazione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente, ma il TAR non ne ha fatto applicazione favorevole, ritenendo legittimo il diniego per la mancanza del presupposto sostanziale del condono.

• l. 724/1994

  La mancata possibilità di presentare una domanda di sanatoria ai sensi della legge è stata considerata, al più, come possibile profilo di responsabilità da ritardo, non incidente sulla legittimità del diniego.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso su una domanda di condono edilizio non si forma per il solo decorso del termine procedimentale, quando manchi un presupposto sostanziale indefettibile per la sanatoria, quale l’ultimazione dell’abuso entro la data stabilita dalla legge.
• Nei procedimenti di condono edilizio, l’onere di provare la sussistenza dei presupposti per la sanatoria, compresa la data di ultimazione dell’abuso, grava sul richiedente; tale prova non può essere sostituita da mere allegazioni, soprattutto quando la documentazione prodotta indica che l’opera non era ultimata entro il termine utile.
• Un titolo edilizio successivo può sanare una difformità pregressa soltanto se l’amministrazione ha specificamente esaminato quella difformità e l’ha espressamente assentita; il mero rilascio di titoli successivi, o la presentazione di DIA prive di provvedimento espresso, non determina automaticamente l’assorbimento dell’abuso.
• Il diniego di una domanda di condono è un provvedimento di primo grado e non un atto di autotutela; pertanto, la sua adozione non richiede la sussistenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio.
• L’eventuale ritardo dell’amministrazione nella definizione della domanda può rilevare, ove ricorrano i relativi presupposti, sul piano della responsabilità da ritardo, ma non rende legittimo un abuso privo dei requisiti di sanatoria e non incide sulla legittimità del diniego.
• Il decorso del tempo e l’inerzia dell’amministrazione non fanno sorgere un legittimo affidamento sulla stabilizzazione di un abuso edilizio, in assenza di un precedente atto amministrativo favorevole idoneo a fondare un’aspettativa qualificata.

Come è indicizzato