Sentenza n. 552/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare dal 1° febbraio 2021 di un incarico a tempo indeterminato nel ruolo unico di Assistenza Primaria presso un'azienda sanitaria lombarda, aveva presentato domanda di partecipazione per trasferimento alla procedura regionale calabrese relativa agli incarichi vacanti del 2025, dichiarando un'anzianità complessiva di 51 mesi. L'Amministrazione lo aveva escluso ritenendo che il requisito di anzianità quadriennale decorresse dal conseguimento del diploma di formazione specifica in medicina generale, e non dal conferimento dell'incarico. Il ricorrente ha dedotto l'illegittimità dell'esclusione, sostenendo che l'avviso richiedeva un mero periodo temporale di titolarità dell'incarico e che l'anzianità dovesse essere computata dalla data di conferimento dell'incarico, anche se il diploma fosse stato conseguito successivamente. La Regione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, richiamando precedenti delle Sezioni Unite della Corte di cassazione relativi a incarichi non riconducibili a procedure concorsuali, e ha sostenuto nel merito che il diploma fosse necessario per la decorrenza dell'incarico a tempo indeterminato. Ha inoltre richiamato l'art. 21 del d.lgs. n. 368/1999, l'art. 8, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 502/1992, il comma 3 dell'art. 9 del d.l. n. 135/2018 e disposizioni degli accordi collettivi nazionali. Il ricorrente ha impugnato anche il decreto regionale finale che aveva confermato l'esclusione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione. La controversia riguarda la fase di ammissione, individuazione delle zone carenti e formazione delle graduatorie, nella quale l'Amministrazione esercita poteri amministrativi e svolge una valutazione comparativa; pertanto i partecipanti sono titolari di interessi legittimi e la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo. Solo dopo la formazione della graduatoria e l'inserimento del candidato, in relazione alla stipula della convenzione, può configurarsi una posizione di diritto soggettivo. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato. L'art. 9, comma 1, del d.l. n. 135/2018 consente ai laureati abilitati iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale di mantenere gli incarichi già assegnati e di partecipare all'assegnazione di incarichi convenzionali, subordinando l'assegnazione al conseguimento del diploma entro il termine del corso e prevedendo, in caso contrario, la decadenza dall'incarico e la cancellazione dalla graduatoria. Secondo il TAR, il conseguimento del diploma costituisce una condizione risolutiva e non sospensiva: se il diploma viene conseguito nei termini, il rapporto prosegue senza trasformazione o novazione, sicché l'anzianità deve essere computata dal conferimento dell'incarico. L'anzianità è collegata alla concreta natura delle prestazioni svolte e non può essere negata sulla base del solo dato formale del momento di conseguimento del diploma, in assenza di prova di una diversità sostanziale delle prestazioni. L'art. 33, comma 11, dell'ACN del 4 aprile 2024 non è stato ritenuto applicabile, sia perché successivo al conferimento dell'incarico e al conseguimento del diploma, sia perché riferibile a fattispecie diverse, relative a incarichi precedentemente non a tempo indeterminato, sia perché comunque non idoneo a cancellare l'anzianità effettiva. Il rinvio agli accordi collettivi contenuto nell'art. 9, comma 3, del d.l. n. 135/2018 è limitato ai criteri di priorità per l'inserimento nelle graduatorie e non comprende le disposizioni invocate dalla Regione. Il TAR ha quindi accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti, annullando i provvedimenti impugnati nella parte in cui disponevano l'esclusione del ricorrente. La Regione Calabria è stata condannata al pagamento di € 4.000,00 per spese di giudizio, oltre oneri e spese di legge.

Norme richiamate

• art. 34, comma 5, lett. a), ACN per la Medicina Generale

  La disposizione dell'accordo collettivo disciplina la partecipazione per trasferimento tra aziende dei medici titolari di incarico a tempo indeterminato, richiedendo un'anzianità minima presso l'azienda o, se titolari in altra Regione, il periodo quadriennale previsto dall'avviso.

• art. 9, comma 1, d.l. n. 135/2018, convertito dalla l. n. 12/2019

  In relazione alla contingente carenza dei medici di medicina generale, nelle more di una revisione complessiva del relativo sistema di formazione specifica i laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio professionale, iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possono mantenere gli incarichi già assegnati ovvero partecipare all'assegnazione degli incarichi convenzionali, ivi inclusi quelli provvisori e di sostituzione, rimessi all'accordo collettivo nazionale nell'ambito della disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale.

  La norma speciale e successiva consente il conferimento di incarichi convenzionali anche a medici abilitati iscritti al corso di formazione, subordinando il rapporto al conseguimento del diploma entro il termine del corso. Il mancato conseguimento determina decadenza e cancellazione dalla graduatoria; il conseguimento tempestivo non determina invece una nuova decorrenza dell'anzianità.

• art. 9, comma 3, d.l. n. 135/2018, convertito dalla l. n. 12/2019

  Il rinvio agli accordi collettivi nazionali riguarda i criteri di priorità per l'inserimento nelle graduatorie regionali dei medici iscritti al corso di formazione e non estende automaticamente l'applicazione di disposizioni relative ad altri profili del rapporto.

• art. 33, comma 11, ACN 4 aprile 2024

  Il Direttore Generale conferisce l'incarico a tempo indeterminato ai medici di cui all'articolo 9, comma 1, del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 convertito, con modificazioni, dalla Legge 11 febbraio 2019, n. 12 o a quelli di cui all'articolo 12, comma 3, del D.L. 30 aprile 2019, n. 35 convertito, con modificazioni, dalla Legge 25 giugno 2019, n. 60, con decorrenza dalla data di conseguimento del diploma di formazione specifica in medicina generale, previa acquisizione dell'autocertificazione del titolo.

  La disposizione non è applicabile retroattivamente al rapporto già conferito a tempo indeterminato e, comunque, non consente di obliterare l'anzianità effettiva maturata mediante prestazioni sostanzialmente identiche.

• art. 21 d.lgs. n. 368/1999

  La disciplina generale sul requisito del diploma è derogata, per la situazione emergenziale considerata, dalla disciplina speciale e successiva dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 135/2018.

• art. 8, comma 1, lett. h), d.lgs. n. 502/1992

  Il principio relativo al possesso del diploma negli accordi collettivi è recessivo rispetto alla disciplina speciale dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 135/2018, che consente temporaneamente l'accesso agli incarichi ai medici in formazione.

• clausola 4 dell'Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 1999/70/CE

  La natura a tempo determinato del rapporto non può, di per sé, impedire il riconoscimento dell'anzianità di servizio quando le prestazioni svolte sono sostanzialmente analoghe, poiché ciò comporterebbe una disparità di trattamento fondata sul dato formale del termine contrattuale.

• art. 21, comma 1, lett. h), d.lgs. n. 368/1999

  Nel testo della decisione è richiamato, insieme all'art. 8, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 502/1992, quale fondamento della tesi regionale sulla necessità del diploma; il TAR lo ritiene derogato dalla disciplina speciale dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 135/2018.

Massime di principio

• Nelle procedure regionali per l'individuazione delle zone carenti di medicina generale, l'ammissione dei candidati e la formazione delle graduatorie costituiscono fasi esercitate nell'ambito di poteri amministrativi e valutazioni comparative; le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo, mentre la posizione di diritto soggettivo relativa alla stipula della convenzione sorge nella fase successiva all'inserimento in graduatoria e all'assegnazione.
• Quando la disciplina speciale consente a un medico abilitato e iscritto al corso di formazione specifica in medicina generale di ottenere un incarico convenzionale prima del conseguimento del diploma, il conseguimento tempestivo del titolo non determina una nuova costituzione o trasformazione del rapporto, ma la prosecuzione del rapporto già instaurato; l'anzianità decorre quindi dal conferimento dell'incarico, salvo prova di una sostanziale diversità delle prestazioni svolte.
• Il mancato conseguimento del diploma di formazione specifica entro il termine del corso costituisce causa di decadenza dall'incarico e di cancellazione dalla graduatoria, configurando una condizione risolutiva del rapporto e non una condizione sospensiva che differisca l'efficacia dell'incarico fino al conseguimento del titolo.
• Il rinvio agli accordi collettivi nazionali previsto dalla disciplina speciale sui medici iscritti al corso di formazione riguarda esclusivamente i criteri di priorità per l'inserimento nelle graduatorie, e non consente di applicare disposizioni contrattuali estranee a tale oggetto per negare l'anzianità maturata o modificare retroattivamente la decorrenza di un incarico già conferito.
• L'anzianità di servizio è collegata alla natura effettiva delle prestazioni svolte e non può essere esclusa sulla base del solo dato formale della qualificazione temporanea del rapporto o del momento di conseguimento del titolo professionale, quando non sia dimostrata una differenza sostanziale nelle mansioni o nell'attività prestata.

Come è indicizzato