Sentenza n. 67/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Una società gestore del servizio di igiene urbana aveva predisposto l’aggiornamento 2024-2025 del piano economico-finanziario e lo aveva trasmesso ad AGER, che lo aveva validato e inviato ad ARERA per la verifica di coerenza regolatoria e l’approvazione definitiva. Dopo la diffida a concludere il procedimento, ARERA aveva richiesto ulteriori elementi istruttori ad AGER e successivamente aveva adottato la deliberazione n. 409/2025, disponendo un supplemento istruttorio e fissando nuovi termini. Il gestore aveva quindi proposto ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. contro il silenzio-inadempimento. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo che il termine generale di trenta giorni previsto dall’art. 2 l. 241/1990 fosse decorso senza che le richieste istruttorie potessero sospenderlo validamente, e aveva ordinato ad ARERA di concludere il procedimento. ARERA ha appellato deducendo, in via principale, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, sostenendo che la deliberazione n. 409/2025 avesse natura sostanzialmente conclusiva; in subordine, ha dedotto che l’avvio da parte di AGER di un riesame delle precedenti determinazioni tariffarie e le successive nuove determine di validazione avessero fatto venir meno l’interesse alla decisione e l’obbligo di provvedere. La società appellata ha sostenuto l’infondatezza dell’appello e, a sua volta, ne ha eccepito l’improcedibilità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione della società appellata di improcedibilità dell’appello, riconoscendo ad ARERA un interesse attuale alla riforma della sentenza nella parte in cui aveva accertato l’illegittimità del silenzio relativo al precedente atto di validazione. Ha tuttavia respinto integralmente l’appello. In primo luogo, ha rilevato che ARERA non aveva censurato specificamente i capi della sentenza concernenti l’assenza di un termine speciale, l’applicazione del termine di trenta giorni ex art. 2 l. 241/1990, la decorrenza del termine dalla trasmissione del PEF validato e l’illegittimità del silenzio; tali statuizioni erano quindi coperte da giudicato. Nel merito, ha escluso che la deliberazione ARERA n. 409/2025 fosse un atto conclusivo: il supplemento istruttorio precede logicamente e giuridicamente la verifica di coerenza regolatoria e l’approvazione finale. La presa d’atto dei parametri e delle valutazioni dell’ente territorialmente competente aveva natura provvisoria e costituiva il presupposto, non l’esito, della verifica di ARERA. Quest’ultima non svolge un controllo meramente formale, ma deve valutare complessivamente la coerenza regolatoria, compreso l’equilibrio economico-finanziario della gestione, potendo incidere attivamente sui costi e sulle entrate tariffarie. È stata inoltre ritenuta inidonea a eliminare l’inadempimento la nota con cui AGER aveva comunicato l’intenzione di riesaminare le precedenti determinazioni: una mera comunicazione di riesame non costituisce né revoca o sostituzione immediata dell’atto di validazione, né una proroga legale del termine ormai decorso, e non esonera ARERA dall’obbligo di provvedere. Anche le successive nuove determine di validazione, confermative delle precedenti, non hanno avviato un nuovo procedimento, ma hanno sostituito un atto endoprocedimentale nell’ambito dell’unico procedimento già iniziato. ARERA deve quindi concludere il procedimento, riferito al nuovo atto di validazione sostitutivo, entro novanta giorni, come stabilito dal TAR. La sentenza di primo grado è stata integralmente confermata, compresa la nomina del commissario ad acta in caso di ulteriore inadempimento. Le spese del grado sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  «conclusione del procedimento amministrativo» e «obbligo dell’amministrazione di provvedere»

  L’azione avverso il silenzio tutela l’interesse all’adozione di un provvedimento conclusivo del procedimento, non il mero riscontro a singole contestazioni o interlocuzioni istruttorie.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 2 l. 241/1990

  In assenza di un termine speciale, il procedimento di approvazione del PEF deve concludersi entro il termine generale di trenta giorni; le richieste istruttorie tardive non possono sospendere retroattivamente il termine già decorso.

• art. 1, comma 527, l. 205/2017

  È richiamato quale base della competenza regolatoria di ARERA nel settore dei rifiuti, nel quadro della verifica e approvazione degli aggiornamenti tariffari.

• art. 26 d.lgs. 201/2022

  È richiamato dall’appellante nel quadro della disciplina delle competenze regolatorie, ma il Consiglio di Stato non ne ricava una diversa soluzione rispetto all’obbligo di provvedere.

• artt. 7 e 8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  La procedura si articola nella predisposizione del PEF da parte del gestore, nella validazione da parte dell’ente territorialmente competente, nella verifica di coerenza regolatoria da parte di ARERA e nella successiva approvazione. Il procedimento si conclude soltanto con l’approvazione dell’Autorità.

• art. 7.4 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  All’ente territorialmente competente spetta la verifica della completezza, coerenza e congruità dei dati e delle informazioni necessari alla predisposizione del PEF; tale attività costituisce il presupposto della successiva verifica di coerenza regolatoria di ARERA.

• art. 7.8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Fino all’approvazione di ARERA, si applicano come prezzi massimi del servizio i valori determinati dall’ente territorialmente competente; ciò conferma il carattere provvisorio della presa d’atto e dell’applicazione tariffaria.

• art. 8.4 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Impone la conclusione del procedimento di approvazione dell’aggiornamento del PEF con un provvedimento espresso.

• art. 99 c.p.a.

Massime di principio

• Nel procedimento di aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie dei rifiuti, la validazione del PEF da parte dell’ente territorialmente competente è un atto endoprocedimentale; il procedimento unitario si conclude soltanto con l’approvazione di ARERA, successiva alla verifica di coerenza regolatoria.
• L’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. tutela l’interesse all’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento e all’accertamento dell’obbligo di provvedere, non l’interesse a ottenere dall’amministrazione un mero riscontro alle singole contestazioni formulate durante l’istruttoria.
• La verifica di coerenza regolatoria di ARERA non è un controllo meramente formale o una presa d’atto del PEF validato dall’ente territorialmente competente, ma comprende la valutazione complessiva degli atti, dei dati e della documentazione, inclusa la verifica dell’equilibrio economico-finanziario della gestione.
• Un provvedimento che dispone un supplemento istruttorio e stabilisce che, fino all’approvazione finale, si applichino provvisoriamente i valori tariffari dell’ente territorialmente competente ha natura endoprocedimentale e non può essere considerato conclusivo del procedimento di approvazione.
• La mera comunicazione dell’intenzione di riesaminare una precedente validazione, così come la successiva sostituzione dell’atto endoprocedimentale, non elimina l’obbligo dell’autorità competente di concludere il procedimento già avviato e non costituisce una proroga legale del termine procedimentale ormai decorso.

Come è indicizzato