Sentenza n. 145/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, deducendo la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. La controversia riguarda l’acquisizione, da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., società controllata da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., dell’intero capitale di Euroscavi s.r.l., con conseguente partecipazione indiretta dei Comuni soci di V.E.R.I.T.A.S. L’Autorità aveva contestato ai Comuni soci di non avere adottato una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità dell’operazione per il perseguimento delle finalità istituzionali, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, né di averla trasmessa all’Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto un’azione impugnatoria contro atti amministrativi, che non sussisterebbe un obbligo di provvedere azionabile mediante ricorso avverso il silenzio e che l’operazione, già perfezionata, renderebbe inutilmente adottabile una deliberazione successiva. Nel merito, il Comune ha sostenuto che l’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 esonererebbe dagli obblighi del Testo unico le amministrazioni socie di società quotate, salvo espressa previsione, e che l’operazione costituisse un’attività interna e autonoma della società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha ritenuto ammissibile l’azione dell’Autorità. L’art. 21-bis della legge n. 287/1990 attribuisce all’Autorità una legittimazione straordinaria finalizzata alla tutela della concorrenza e del mercato, esercitabile non soltanto mediante l’azione di annullamento, ma anche mediante l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere, quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. L’adozione successiva della deliberazione non è priva di utilità per il solo fatto che l’operazione societaria sia già stata perfezionata, poiché l’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 disciplina gli effetti contrattuali della mancanza o invalidità dell’atto deliberativo e non limita il potere dell’Autorità di contestare l’inerzia. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 nel senso che l’esonero per le società quotate riguarda le disposizioni rivolte direttamente alle società quotate e non gli obblighi posti a carico delle pubbliche amministrazioni socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta sia realizzata tramite una società quotata o una sua controllata, le amministrazioni pubbliche devono rispettare gli artt. 5, 7 e 8 del Testo unico: occorrono una deliberazione consiliare, una motivazione analitica sulla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed economicità dell’operazione e la trasmissione dell’atto all’Autorità e alla Corte dei conti. L’obbligo è stato ritenuto ancora più stringente perché l’acquisizione è stata effettuata da una controllata di una società in house soggetta al controllo analogo congiunto dei Comuni soci. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato e ha ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 175/2016, trasmettendola successivamente all’Autorità. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’Autorità comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del Testo unico aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare analiticamente la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l’Amministrazione deve inviare l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta all'Autorità garante della concorrenza e del mercato [...] e alla Corte dei conti

  La deliberazione relativa all’acquisizione, anche indiretta, deve essere trasmessa all’Autorità e alla Corte dei conti per i controlli di rispettiva competenza.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali [...] l’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1

  Per le partecipazioni comunali è necessaria una deliberazione del consiglio comunale, redatta con la motivazione analitica richiesta dall’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’acquisto di partecipazioni in società già costituite, anche indiretto, richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 5; la disciplina degli effetti dell’eventuale mancanza o invalidità dell’atto non elimina l’interesse a contestare l’inerzia amministrativa.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito al giudice di convertire il rito originariamente camerale in rito abbreviato.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Ha costituito il rito camerale inizialmente applicato all’azione avverso il silenzio.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato assoggettato al rito abbreviato.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’Autorità per la richiesta di nomina di un commissario ad acta, non disposto dal giudice nel dispositivo.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità garante della concorrenza e del mercato dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all’azione di annullamento: quando un’amministrazione ometta di adottare atti obbligatori posti a tutela della concorrenza e del mercato, l’Autorità può proporre anche l’azione avverso il silenzio e chiedere la condanna dell’amministrazione a provvedere.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 esonera le società quotate e le società da esse controllate soltanto dall’applicazione delle disposizioni del Testo unico che abbiano tali società come destinatarie dirette; la clausola non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti a loro carico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata o una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, corredata dalla motivazione analitica richiesta dall’art. 5 e trasmessa all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti.
• La motivazione dell’acquisizione di una partecipazione pubblica deve dimostrare specificamente la necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, considerando anche la scelta tra gestione diretta ed esternalizzata e l’operatore economico da internalizzare.
• L’acquisizione di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce una decisione significativa che non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house, ma deve essere deliberata dagli enti soci titolari del controllo analogo, con la motivazione prescritta dal d.lgs. n. 175/2016.
• L’inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 per la mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non esclude l’interesse dell’Autorità a contestare l’inerzia dell’amministrazione e a ottenere l’adozione successiva dell’atto, poiché la deliberazione è necessaria per riattivare i controlli pubblicistici sull’operazione.

Come è indicizzato