Sentenza n. 1130/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittimi l’ordine di demolizione relativo a una recinzione in cemento armato e a una struttura destinata a deposito, nonché i dinieghi delle istanze di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001. Deducevano, anzitutto, l’erronea individuazione della disciplina urbanistica applicabile e sostenevano che i terreni dovessero essere ricondotti alla zona C*3, nella quale, secondo la loro prospettazione, non sarebbe stata prevista una distanza minima dai confini, anziché alla zona C2 o C3. Contestavano inoltre l’applicazione delle distanze dai confini e il mancato riconoscimento del principio di prevenzione e della possibilità di costruire sul confine. Deducevano poi che il muro di recinzione, per le sue limitate dimensioni, non avrebbe richiesto il permesso di costruire; lamentavano il difetto di motivazione dell’ordinanza di demolizione per il mancato inoltro del verbale di sopralluogo richiamato nell’atto; e riproponevano i motivi di primo grado relativi alla ritenuta decadenza o inefficacia dei vincoli urbanistici, alla superfluità o derogabilità del piano urbanistico attuativo, all’inerzia comunale, alla configurabilità di un lotto intercluso, nonché a vizi di motivazione, istruttoria, travisamento, contraddittorietà e illogicità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che i lotti ricadessero nella zona C2 di espansione urbana, disciplinata dall’art. 36 delle NTA, con obbligo di rispettare la distanza minima di cinque metri dai confini e con subordinazione del rilascio del permesso di costruire alla previa approvazione di un piano urbanistico attuativo o di una lottizzazione convenzionata. La mancata approvazione del PUA impediva quindi il rilascio del titolo edilizio, anche in sanatoria; l’assenza di un termine per l’approvazione del piano non consentiva al privato di edificare direttamente, potendo il privato eventualmente presentare un piano di propria iniziativa e sollecitare l’amministrazione con gli strumenti previsti dall’ordinamento. Il giudice ha inoltre osservato che anche l’eventuale riconduzione dell’area alla zona C3 avrebbe comportato il rispetto della distanza minima di cinque metri. Ha escluso l’applicabilità del principio civilistico di prevenzione, poiché le distanze previste dalle NTA perseguono finalità pubblicistiche di governo del territorio e prevalgono sulle regole privatistiche. Quanto al muro di cinta, ha ritenuto che, nel contesto di una zona di espansione urbana e in relazione alla struttura complessiva dell’intervento, esso producesse una significativa trasformazione urbanistico-edilizia e necessitasse di titolo abilitativo; le opere descritte nelle istanze di sanatoria costituivano nel loro insieme interventi di nuova costruzione. È stata respinta anche la censura sul difetto di motivazione dell’ordinanza: l’ordine di demolizione è un atto vincolato e sufficientemente motivato mediante la descrizione delle opere e l’accertamento della loro realizzazione in assenza del titolo edilizio, senza necessità di una motivazione ulteriore né di notificazione del verbale di sopralluogo. I motivi riproposti di primo grado sono stati assorbiti. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Disciplina il permesso di costruire in sanatoria richiesto dagli appellanti; il diniego è stato ritenuto legittimo perché l’intervento non risultava conforme alla disciplina urbanistica applicabile e mancava il piano urbanistico attuativo richiesto.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce il riferimento per l’ordine di demolizione delle opere realizzate in assenza del permesso di costruire.

• art. 94-bis d.P.R. 380/2001

  È richiamato nel verbale e nella relazione di sopralluogo con riferimento all’assenza della denuncia sismica.

• art. 873 c.c.

  Prevede la distanza minima tra costruzioni; il giudice lo richiama insieme alle prescrizioni urbanistiche, precisando tuttavia che le distanze pubblicistiche stabilite dalle NTA prevalgono sulle regole civilistiche e non sono derogabili mediante il principio di prevenzione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato seguito dal Comune prima dell’adozione dei dinieghi definitivi delle istanze di sanatoria.

• art. 73 c.p.a.

  È richiamato per le ulteriori memorie e conclusioni delle parti prima dell’udienza pubblica.

Massime di principio

• Quando lo strumento urbanistico subordina il rilascio del permesso di costruire alla previa approvazione di un piano urbanistico attuativo o di una lottizzazione convenzionata, la mancata approvazione del piano impedisce il rilascio del titolo edilizio, anche in sanatoria; l’assenza di un termine per l’approvazione non abilita il privato a edificare direttamente.
• Le distanze dai confini previste dalle norme tecniche di attuazione perseguono finalità pubblicistiche di governo del territorio e non possono essere derogate mediante il principio civilistico di prevenzione o mediante la possibilità di costruire sul confine, salvo quanto eventualmente previsto dalla stessa disciplina urbanistica.
• La qualificazione di un muro come opera soggetta a permesso di costruire dipende non soltanto dalle sue dimensioni isolate, ma anche dal contesto urbanistico, dalla struttura e dall’estensione dell’intervento complessivo e dalla sua idoneità a determinare una significativa trasformazione del territorio.
• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive, quale atto vincolato, è adeguatamente motivato quando descrive compiutamente le opere e ne accerta la realizzazione in assenza del necessario titolo edilizio; non occorre una motivazione ulteriore fondata sulla comparazione degli interessi né la notificazione al destinatario del verbale di sopralluogo richiamato.
• Le prescrizioni urbanistiche che subordinano l’edificazione alla formazione di uno strumento attuativo restano applicabili anche quando il privato deduca l’inerzia dell’amministrazione o la situazione di fatto dell’area; l’interessato può eventualmente attivare gli strumenti previsti dall’ordinamento e presentare un piano di propria iniziativa, ma non può conseguire per ciò solo il permesso di costruire diretto.

Come è indicizzato