Sentenza n. 4618/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società gestrici del servizio rifiuti avevano impugnato le delibere ARERA n. 385/2023/R/RIF, recante lo schema tipo di contratto di servizio, e n. 363/2021/R/RIF, recante il metodo tariffario MTR-2, deducendo: l'assenza del potere di ARERA rispetto ai servizi affidati mediante appalto e non mediante concessione; l'eterointegrazione retroattiva dei contratti in corso; il contrasto dell'art. 7.1 dello schema tipo con le regole sull'equilibrio contrattuale e sulla revisione prezzi; l'indeterminatezza della durata contrattuale e del valore economico derivante dalle clausole di proroga; l'illegittimità della subordinazione dell'ingresso del gestore subentrante al pagamento del valore di subentro; il contrasto delle clausole sul personale con il codice dei contratti pubblici; l'omessa previsione dell'offerta dell'appaltatore tra gli allegati contrattuali. Il TAR aveva respinto i primi due motivi e accolto, in tutto o in parte, i restanti. ARERA ha appellato la sentenza deducendo, tra l'altro, tardività o inammissibilità del ricorso, erronea delimitazione dei poteri regolatori, insussistenza del contrasto tra schema tipo e disciplina dei contratti pubblici, legittimità delle clausole sulla durata e sulla proroga, sul contratto collettivo e sugli allegati. I Comuni di Conversano e Polignano a Mare hanno proposto autonomo appello censurando il rigetto dell'eccezione di tardività relativa alla delibera MTR-2 e l'accoglimento del motivo concernente la coerenza tra corrispettivo contrattuale e metodo tariffario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli e li ha accolti integralmente, riformando la sentenza del TAR e respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che ARERA disponga del potere di adottare sia il metodo tariffario per il servizio integrato e per i singoli servizi che compongono l'attività di gestione, sia lo schema tipo di contratto di servizio, anche quando l'affidamento avvenga mediante appalto. Il contratto di servizio è soggetto cumulativamente alla disciplina tariffaria e alla disciplina propria del titolo di affidamento, compresa quella del codice dei contratti pubblici; la clausola di salvezza dell'art. 24, comma 3, d.lgs. 201/2022 risolve le potenziali antinomie a favore dell'applicazione della disciplina settoriale. L'art. 7.1 dello schema tipo, imponendo la coerenza tra corrispettivo e costi riconosciuti dal metodo tariffario, non esclude la revisione prezzi né gli altri strumenti di riequilibrio. La tariffa costituisce il prezzo massimo del servizio: se il corrispettivo contrattuale lo supera, opera l'eterointegrazione con riduzione al prezzo massimo; se è inferiore, il gestore resta vincolato all'offerta di gara e la differenza rientra nell'alea contrattuale. Il riequilibrio può essere perseguito mediante il cumulo degli strumenti previsti dal MTR e degli istituti del codice dei contratti, inclusi revisione prezzi e rinegoziazione, ove ne ricorrano i presupposti. Sono state ritenute legittime anche le clausole sulla durata e sulla proroga, purché applicate nei limiti del codice dei contratti pubblici, in particolare dell'art. 120, con clausole chiare e precise, conservazione dell'equilibrio originario, divieto di modifiche sostanziali e rispetto delle condizioni della proroga tecnica. La clausola sul contratto collettivo deve essere letta in conformità all'art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023, consentendo all'operatore di indicare un diverso CCNL purché garantisca le medesime tutele. Non è illegittima l'omessa indicazione dell'offerta dell'appaltatore tra gli allegati obbligatori, poiché le norme primarie non la impongono e gli allegati previsti rendono comunque determinato l'oggetto del contratto; le parti possono aggiungere ulteriori allegati. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 527, l. 205/2017

  al fine di migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, per garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenee sull’intero territorio nazionale nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione

  Attribuisce ad ARERA le funzioni di regolazione e controllo del settore dei rifiuti urbani, comprese la definizione degli schemi tipo di contratto, la predisposizione e l'aggiornamento del metodo tariffario e la regolazione dei corrispettivi dei servizi integrati e dei singoli servizi.

• art. 2, comma 17, l. 481/1995

  la tariffa costituisce comunque il prezzo massimo del servizio

  La tariffa regolata è un prezzo massimo e non un prezzo imposto; il corrispettivo di gara può essere inferiore, mentre un corrispettivo superiore è sostituito dal prezzo massimo mediante eterointegrazione.

• art. 24, comma 3, d.lgs. 201/2022

  Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore

  Lo schema tipo individua il contenuto minimo del contratto di servizio e non esclude l'applicazione cumulativa della disciplina del settore di affidamento, compreso il codice dei contratti pubblici.

• art. 24, comma 5, d.lgs. 201/2022

  al contratto di servizio sono allegati il programma degli investimenti, il piano economico-finanziario e, per i servizi di cui al comma 4, il programma di esercizio

  Individua gli allegati obbligatori al contratto senza imporre l'inclusione dell'offerta dell'appaltatore.

• art. 203 d.lgs. 152/2006

  Costituisce fondamento del potere di disciplinare nello schema tipo la durata dell'affidamento e i contenuti del contratto di servizio, incluso l'obbligo relativo al contratto collettivo del settore.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  Prevede il principio di conservazione dell'equilibrio contrattuale; opera cumulativamente con gli strumenti di riequilibrio tariffari e con la revisione prezzi.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele

  La clausola dello schema tipo sul CCNL dell'igiene ambientale deve essere interpretata nel senso che è ammesso un diverso contratto collettivo con tutele equivalenti.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  La disciplina sulla revisione prezzi resta applicabile agli appalti del servizio rifiuti; l'art. 7.1 dello schema tipo non la esclude e la sua eventuale omissione è colmata, nei casi previsti, anche mediante eterointegrazione.

• art. 120 d.lgs. 36/2023

  Le proroghe e le estensioni previste dallo schema tipo devono essere applicate come modifiche del contratto in corso di esecuzione, nel rispetto delle condizioni codicistiche, delle clausole chiare dei documenti di gara, dell'equilibrio originario e del divieto di modifiche sostanziali.

• art. 1339 c.c.

  Consente l'eterointegrazione del contratto con clausole imposte dalla legge, anche per colmare l'assenza o sostituire clausole difformi in materia di revisione prezzi e di prezzo massimo tariffario.

• artt. 1339 e 1419 c.c.

  Fondano la sostituzione automatica delle clausole contrattuali incompatibili con il prezzo massimo tariffario regolato e con le clausole legali applicabili.

Massime di principio

• Le autorità di regolazione possono adottare schemi tipo di contratto e metodologie tariffarie per il servizio di gestione dei rifiuti anche quando il singolo servizio sia affidato mediante appalto, purché esercitino il potere entro i limiti e secondo le finalità stabiliti dalla legge.
• Lo schema tipo di contratto di servizio individua un contenuto minimo obbligatorio e non esclusivo; il contratto resta soggetto cumulativamente alla disciplina tariffaria e alla disciplina propria del titolo di affidamento, con prevalenza della disciplina settoriale in caso di antinomia, quando la legge contiene un'espressa clausola di salvezza.
• La coerenza del corrispettivo contrattuale con il metodo tariffario non esclude la revisione prezzi o gli altri strumenti di riequilibrio previsti dalla legge, dal contratto o dalla regolazione. Se il corrispettivo supera il prezzo massimo tariffario opera l'eterointegrazione con sostituzione del prezzo massimo; se è inferiore, la differenza rientra nell'alea ordinaria dell'offerta di gara.
• Le clausole di proroga contenute nello schema tipo per il servizio rifiuti sono legittime solo se interpretate e applicate nel rispetto dell'art. 120 d.lgs. 36/2023: devono essere previste o consentite dai documenti di gara, mantenere l'equilibrio originario, non alterare sostanzialmente la struttura dell'operazione e, per la proroga tecnica, rispettare i relativi presupposti codicistici.
• L'obbligo di applicare il contratto collettivo nazionale del settore dell'igiene ambientale deve essere coordinato con la facoltà dell'operatore economico di indicare un diverso contratto collettivo, purché assicuri tutele equivalenti ai lavoratori.
• La revisione prezzi non può essere utilizzata per ottenere la remunerazione di costi inutili o inefficienti esclusi dal metodo tariffario, poiché in tale ipotesi mancano i presupposti dell'imprevedibilità, eccezionalità e non imputabilità della sopravvenienza.

Come è indicizzato