Sentenza n. 206/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente e il legale rappresentante hanno impugnato il diniego comunale del 10 aprile 2024 relativo a un progetto di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione, con diverso sedime, di un fabbricato in fase di crollo, chiedendo anche l'accertamento del diritto all'accoglimento dell'istanza. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 1 e 3, commi 1, lett. d), e 2, d.P.R. 380/2001 e dei principi di legalità e gerarchia delle fonti, sostenendo che l'art. 2.05, comma 4, delle NTA del PRG comunale contenesse una definizione di ristrutturazione edilizia più restrittiva di quella statale, vietando le modifiche planivolumetriche. Erano inoltre dedotti eccesso di potere, difetto di istruttoria, sviamento, illogicità e contraddittorietà. Il secondo motivo contestava il richiamo agli artt. 2.06, comma 9, e 2.07, comma 1, delle NTA, assumendo che l'intervento non introducesse una nuova attività agricola e che non potesse essere riservato ai titolari di imprese agricole. Nel corso del giudizio il Comune adottava il provvedimento del 16 ottobre 2025, richiamando il precedente diniego e aggiungendo che il progetto costituiva nuova costruzione, comportando un incremento di superficie e volumetria per la realizzazione di un piano seminterrato e utilizzando calcoli figurativi delle altezze, stante lo stato di crollo del fabbricato. La società impugnava tale atto con una memoria qualificata dal giudice come motivi aggiunti e con successivo atto, deducendo motivazione postuma, violazione dei principi di affidamento, buona fede e correttezza, difetto di istruttoria, violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e dell'art. 20, comma 4, d.P.R. 380/2001, nonché l'illegittimità del diniego diretto senza indicazione delle modifiche progettuali necessarie per ottenere l'assenso. Erano altresì impugnati, con motivi aggiunti del 6 febbraio e del 12 giugno 2025, il nuovo PUG comunale e la relativa disciplina agricola, in via prudenziale, qualora ritenuti lesivi.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché il Comune, durante il giudizio, aveva adottato il provvedimento del 16 ottobre 2025, impugnato dai ricorrenti e destinato a concentrare su di sé l'interesse alla decisione. I motivi aggiunti del 6 febbraio e del 12 giugno 2025, concernenti il nuovo PUG, sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse: l'istanza edilizia doveva essere valutata sulla base del PRG vigente al momento della presentazione e il nuovo PUG era quindi irrilevante rispetto alla pretesa sostanziale. Il giudice ha qualificato la memoria del 22 ottobre 2025 come atto di motivi aggiunti, applicando il principio di prevalenza della sostanza sulla forma, e ha ritenuto ammissibili gli ulteriori motivi aggiunti del 21 novembre 2025, escludendo la consumazione del potere di impugnazione perché l'art. 43 c.p.a. consente di dedurre nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte. Nel merito, è stata respinta la censura di motivazione postuma: l'atto del 16 ottobre 2025 non costituiva una mera integrazione difensiva in giudizio, ma un nuovo provvedimento amministrativo sostitutivo o di convalida, riconducibile all'autotutela, con il quale l'amministrazione aveva integrato le motivazioni del diniego. È stata poi ritenuta legittima l'applicazione dell'art. 2.05, comma 4, delle NTA del PRG. Tale disposizione non modifica la definizione statale di ristrutturazione edilizia, che resta quella dell'art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001, ma stabilisce quali interventi, pur riconducibili a tale categoria, siano concretamente ammessi in una determinata zona agricola, vietando le modifiche planivolumetriche salvo specifiche eccezioni. L'art. 3, comma 2, d.P.R. 380/2001 impedisce agli strumenti locali di riclassificare gli interventi edilizi, ma non esclude il potere pianificatorio comunale di limitarne le modalità e l'impatto nelle diverse zone. Poiché il provvedimento era plurimotivato e una ragione autonoma di diniego è stata ritenuta legittima, le censure rivolte alle ulteriori motivazioni sono state assorbite. È stata infine respinta la censura relativa all'omessa indicazione delle modifiche progettuali: l'obbligo di collaborazione dell'amministrazione può operare per criticità di mero dettaglio, superabili senza modifiche essenziali; non sussiste invece quando il progetto sia radicalmente non assentibile e occorrerebbe una sostanziale rielaborazione dell'intervento, che non può essere predisposta dall'amministrazione in sostituzione del privato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche

  La norma definisce la ristrutturazione edilizia e comprende, nei limiti previsti dalla legge, la demolizione e ricostruzione anche con modifiche a sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche.

• art. 3, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi

  La prevalenza delle definizioni statali impedisce agli strumenti locali di riclassificare gli interventi edilizi, ma non impedisce ai Comuni, nell'esercizio della potestà pianificatoria, di limitare quali modalità e caratteristiche degli interventi siano ammesse nelle singole zone.

• art. 2.05, comma 4, NTA del PRG del Comune di Laterza

  La ristrutturazione edilizia [...] non può modificare la planivolumetria esistente salvo che per i volumi necessari per impianti tecnologici, igienico-sanitari e di sicurezza, comunque con maggiori volumi inferiori al 20% di quelli preesistenti

  La disposizione è stata qualificata come norma pianificatoria, non definitoria, legittimamente diretta a circoscrivere gli interventi di ristrutturazione edilizia ammessi nelle zone agricole.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La lettera b) è stata applicata per dichiarare inammissibili per difetto di interesse i motivi aggiunti relativi al nuovo PUG; la lettera c) per dichiarare improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse.

• art. 43 c.p.a.

  nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte

  Consente di proporre ulteriori motivi aggiunti, anche dopo una prima impugnazione del medesimo atto, purché siano dedotte nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte e non siano decorsi i termini di legge.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa alla mancata indicazione delle modifiche progettuali è stata respinta, poiché il dovere di collaborazione non impone all'amministrazione di sostituirsi al privato nella rielaborazione radicale di un progetto non assentibile.

• art. 20, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Richiamato dai ricorrenti in relazione alla dedotta illegittimità del diniego edilizio e alla mancata possibilità di adeguare il progetto; la relativa censura è stata assorbita o comunque respinta nel quadro della ritenuta radicale non assentibilità dell'intervento.

Massime di principio

• La prevalenza delle definizioni degli interventi edilizi contenute nell'art. 3, comma 1, d.P.R. 380/2001 sugli strumenti urbanistici locali impedisce ai Comuni di attribuire a un intervento una diversa qualificazione giuridica o di trasferirlo in un'altra categoria edilizia, ma non impedisce alla pianificazione comunale di stabilire quali interventi, e con quali limiti quali-quantitativi, siano ammessi nelle singole zone del territorio.
• Una disposizione urbanistica locale che vieta, in una determinata zona, interventi di ristrutturazione edilizia comportanti modifiche planivolumetriche non introduce necessariamente una definizione alternativa di ristrutturazione edilizia: può costituire una legittima limitazione pianificatoria degli interventi concretamente consentiti.
• La motivazione di un provvedimento amministrativo può essere integrata mediante un autonomo provvedimento di convalida o sostitutivo adottato dall'amministrazione nell'esercizio dei poteri di autotutela, quando l'integrazione non avvenga per la prima volta nelle difese giudiziali e trovi fondamento in elementi univoci e sufficienti già presenti nell'istruttoria.
• Quando un provvedimento è sorretto da più ragioni autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sostenere il dispositivo, con assorbimento delle censure rivolte alle ulteriori motivazioni.
• Il dovere di leale collaborazione dell'amministrazione nella valutazione di un progetto edilizio impone l'indicazione delle modifiche necessarie solo per criticità di dettaglio, facilmente superabili senza alterare l'intervento; non impone invece all'amministrazione di sostituirsi al privato nella radicale rielaborazione di un progetto incompatibile con la disciplina urbanistica.
• Ai fini della valutazione di un'istanza edilizia rileva, in linea generale, la disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda; il successivo strumento urbanistico è privo di interesse lesivo se non è idoneo a incidere sulla decisione relativa a quella specifica istanza.

Come è indicizzato