Sentenza n. 1460/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto, in via principale, la declaratoria di nullità degli atti per elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza della stessa Sezione, che aveva annullato un precedente diniego per mancata attivazione del soccorso istruttorio; in subordine ha chiesto l'annullamento degli atti. Ha dedotto che il Comune avrebbe solo formalmente dato esecuzione alla sentenza, reiterando il diniego e comprimendo il confronto procedimentale; che il termine per l'integrazione documentale sarebbe stato illegittimamente imposto; che le Linee guida regionali PAS del 2022 non sarebbero applicabili a una procedura avviata nel 2021; che le carenze documentali sarebbero generiche, inconferenti o già superate dalla documentazione prodotta; che le varianti progettuali del 2023 non avrebbero natura sostanziale; che il progetto si sarebbe formato per silenzio-assenso o decorso del termine di trenta giorni previsto dall'art. 6, comma 4, d.lgs. 28/2011; e che il Comune avrebbe esercitato un'autotutela atipica senza interesse pubblico, motivazione e rispetto del termine ragionevole. Il diniego riguardava, tra l'altro, la mancata produzione di una relazione asseverata aggiornata, dell'autodichiarazione relativa ai vincoli territoriali, della perizia sul mancato assoggettamento a verifica ambientale o del relativo esito, nonché della specifica documentazione di compatibilità idrologica, idraulica e geomorfologica, oltre alla disponibilità delle aree e alla completezza della rappresentazione del progetto.

La decisione

Il TAR ha respinto sia la domanda di ottemperanza/nullità sia la domanda di annullamento. Quanto all'ottemperanza, ha escluso la violazione o elusione del giudicato: la precedente sentenza imponeva al Comune di consentire l'integrazione documentale e di rideterminarsi dopo avere verificato tutti i requisiti sostanziali e formali, lasciando margini di valutazione amministrativa. Il Comune ha riattivato il procedimento, richiesto la documentazione aggiornata, comunicato l'avvio, formulato un preavviso dettagliato e valutato le osservazioni; il nuovo diniego non riproduceva quindi lo stesso vizio già accertato né aggirava un comando puntuale e vincolante. Quanto all'azione di annullamento, il TAR ha ritenuto preclusa la riproposizione della tesi secondo cui il progetto sarebbe stato assentito per decorso del termine di trenta giorni: la precedente sentenza, disponendo il riesercizio del potere e la verifica di tutti i requisiti, aveva implicitamente escluso che il mero decorso del termine fosse sufficiente. Di conseguenza, il nuovo diniego non costituiva autotutela, ma esercizio del potere in sede di riedizione imposto dal giudicato. Il primo motivo è stato respinto perché il Comune aveva consentito l'integrazione documentale e aveva indicato puntualmente le carenze. Le Linee guida regionali PAS del 2022 erano applicabili in forza del principio tempus regit actum, dovendo l'amministrazione applicare la disciplina vigente al momento dell'adozione del provvedimento conclusivo e, comunque, successiva alla riattivazione del procedimento. Le carenze documentali risultavano effettive: non era stata ripresentata una relazione asseverata aggiornata rispetto alle plurime varianti e al tempo trascorso; mancava l'autodichiarazione prevista dalle Linee guida sulle aree e sui vincoli; mancava la perizia giurata sul mancato assoggettamento a verifica ambientale; mancava una specifica verifica o relazione sugli aspetti idrologici e idraulici, non essendo sufficiente la relazione generale prodotta. Tali carenze erano autonomamente sufficienti a sorreggere il diniego, rendendo superfluo l'esame delle ulteriori censure sulle varianti, sul digestato, sulla disponibilità delle aree e sugli altri profili progettuali. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  il responsabile del procedimento può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e ordinare esibizioni documentali

  La precedente sentenza aveva imposto l'attivazione del soccorso istruttorio; nel nuovo procedimento il Comune ha assolto tale obbligo chiedendo documentazione aggiornata e completa.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di leale collaborazione opera nel procedimento, ma non impedisce il diniego quando, dopo una richiesta puntuale, persistano carenze documentali rilevanti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego costituisce fase predecisoria e non sostituisce il soccorso istruttorio, ma nel caso concreto è stato utilizzato per indicare le carenze e consentire osservazioni e integrazioni.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per elusione del giudicato richiede che il nuovo atto contrasti con un comando puntuale della sentenza o persegua manifestamente l'aggiramento sostanziale delle sue prescrizioni; tale situazione non ricorreva.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  In caso di rigetto della domanda di nullità proposta in sede di ottemperanza, la controversia relativa ai nuovi vizi di legittimità può essere esaminata mediante conversione o trattazione dell'azione impugnatoria; il TAR ha esaminato anche la domanda di annullamento.

• art. 6, commi 2 e 4, d.lgs. 28/2011

  La PAS richiede la documentazione attestante i requisiti del progetto e la disponibilità degli immobili; il mero decorso del termine non è stato ritenuto sufficiente a consolidare l'assenso, alla luce del precedente giudicato e della necessità di verificare tutti i requisiti sostanziali e formali.

• art. 7 Linee guida PAS Regione Campania, decreto dirigenziale n. 1218 del 16 dicembre 2022

  Le Linee guida impongono, tra l'altro, la relazione asseverata aggiornata, l'autodichiarazione relativa alle aree e ai vincoli, la documentazione ambientale e la verifica idrologica, idraulica o geomorfologica; la mancata produzione di tali documenti legittima il diniego.

• art. 19 d.lgs. 152/2006

  La documentazione relativa alla verifica di assoggettabilità a VIA, o alla non sottoposizione, costituiva elemento richiesto dalle Linee guida applicabili alla PAS.

• principio tempus regit actum

  Il provvedimento amministrativo deve essere adottato considerando la situazione normativa e fattuale vigente al momento della decisione, comprese le modifiche intervenute durante il procedimento.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza avverso un nuovo provvedimento adottato dopo una sentenza di annullamento, la violazione o elusione del giudicato ricorre solo quando il nuovo atto riproduca i vizi già accertati, contrasti con prescrizioni puntuali e vincolanti della sentenza oppure persegua manifestamente l'aggiramento sostanziale del comando giudiziale; se il giudicato lascia margini di discrezionalità, i nuovi vizi ricadono nell'ordinaria azione di annullamento.
• Quando una sentenza di annullamento impone all'amministrazione di consentire l'integrazione documentale e di verificare tutti i requisiti sostanziali e formali, l'amministrazione può concludere nuovamente in senso negativo sulla base di ulteriori carenze emerse nel procedimento rinnovato, purché abbia consentito un effettivo contraddittorio e motivato puntualmente il diniego.
• In applicazione del principio tempus regit actum, l'amministrazione deve valutare l'istanza alla luce della disciplina normativa e regolamentare vigente al momento dell'adozione del provvedimento conclusivo, anche se l'istanza originaria è stata presentata anteriormente, quando il procedimento sia ancora pendente o sia stato riattivato in esecuzione di una sentenza.
• Nella PAS, la documentazione richiesta dalle linee guida regionali applicabili costituisce elemento necessario dell'istanza e non può essere sostituita dalla mera reperibilità dei dati presso l'amministrazione o dalla loro desumibilità da altri elaborati, quando la disciplina prescrive specifiche dichiarazioni, relazioni o verifiche tecniche.
• La mancata produzione, nonostante una richiesta puntuale, di documenti autonomamente necessari per verificare la conformità urbanistica, ambientale, idrologica e idraulica del progetto è sufficiente a sorreggere il diniego della PAS e rende superfluo l'esame delle ulteriori censure rivolte ad altri autonomi motivi del provvedimento.

Come è indicizzato