Tribunale, Ordinanza T-204/24

Ricorso di annullamento contro una raccomandazione EIOPA: irricevibilità

La causa riguarda un ricorso proposto ex articolo 263 TFUE da un’impresa assicurativa slovacca contro una raccomandazione dell’EIOPA adottata nell’ambito del meccanismo di cui all’articolo 17 del regolamento (UE) n. 1094/2010. Il Tribunale, Settima Sezione, ha esaminato in via preliminare l’eccezione di irricevibilità sollevata dall’EIOPA e ha concluso che l’atto impugnato non è un atto impugnabile.

Fatti e procedimento principale

La ricorrente è un’impresa di assicurazione sulla vita soggetta alla vigilanza della Národná banka Slovenska (NBS). Nel marzo 2022 l’EIOPA ha avviato un’indagine, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 1094/2010, per verificare se la NBS avesse esercitato i propri poteri di vigilanza in conformità alla direttiva 2009/138/CE (Solvency II).

Il 16 maggio 2022 l’EIOPA ha adottato l’atto impugnato, qualificato espressamente come "raccomandazione", constatando violazioni della disciplina sulle riserve tecniche, sul requisito patrimoniale di solvibilità, sul requisito patrimoniale minimo e sugli investimenti da parte della ricorrente, nonché un inadempimento della NBS ai propri obblighi di vigilanza. L’EIOPA ha quindi invitato la NBS a:

• riesaminare entro 45 giorni il rispetto di precedenti decisioni nazionali relative a investimenti e riserve tecniche;
• adottare misure ai sensi degli articoli 76, 138, 139 e 141 della direttiva 2009/138/CE, fino alla possibile revoca dell’autorizzazione ex articolo 144 della medesima direttiva.

Successivamente, la Commissione ha adottato un parere formale ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1094/2010, e la NBS ha revocato l’autorizzazione della ricorrente, poi confermata. La ricorrente ha impugnato la raccomandazione dell’EIOPA chiedendone l’annullamento.

Questione di ricevibilità

L’EIOPA ha eccepito che la raccomandazione non produce effetti giuridici vincolanti, è al più un atto preparatorio e non riguarda direttamente la ricorrente; inoltre, il ricorso sarebbe tardivo. Il Tribunale ha deciso di statuire senza passare al merito, ritenendo di avere elementi sufficienti dagli atti.

Normativa rilevante e struttura del meccanismo dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010

Il Tribunale richiama l’articolo 263 TFUE, che consente il controllo di legittimità sugli atti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi, e l’articolo 288, quinto comma, TFUE, che qualifica le raccomandazioni come atti non vincolanti.

Quanto al regolamento n. 1094/2010, il Tribunale sottolinea che l’articolo 17 prevede un meccanismo articolato in tre fasi:

• l’EIOPA effettua un’indagine sulla presunta violazione del diritto dell’Unione;
• ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 3, può inviare una raccomandazione all’autorità nazionale, illustrando l’azione necessaria per conformarsi al diritto UE;
• se l’autorità non si conforma, la Commissione può adottare un parere formale ex articolo 17, paragrafo 4;
• in una fase ulteriore, l’EIOPA può adottare una decisione individuale ex articolo 17, paragrafo 6, che invece impone misure vincolanti all’istituto finanziario.

Il Tribunale rileva inoltre che, a differenza dei pareri formali della Commissione e delle decisioni individuali dell’EIOPA, le raccomandazioni ex articolo 17, paragrafo 3, non sono accompagnate da alcun obbligo espresso di conformazione per l’autorità nazionale o per l’impresa interessata.

Ragionamento del Tribunale sulla natura dell’atto

Il Tribunale fonda la propria valutazione su quattro elementi: contenuto, forma, contesto/poteri dell’autore e intenzione dell’autore.

Sul contenuto, l’atto si limita a constatare violazioni e a formulare raccomandazioni alla NBS. Sul piano formale, il titolo e la motivazione qualificano espressamente il documento come "recommendation" / "odporúčanie". Inoltre, il testo è redatto in termini non imperativi, usando il condizionale e formule come "should".

Sul contesto, il Tribunale valorizza la distinzione interna all’articolo 17: le raccomandazioni EIOPA "illustrano" l’azione necessaria, mentre i pareri della Commissione "chiedono" e le decisioni EIOPA "impongono". L’assenza di una disposizione che obblighi l’autorità nazionale a conformarsi alla raccomandazione conferma la natura non vincolante dell’atto.

Quanto all’intenzione dell’EIOPA, il Tribunale non ravvisa alcun elemento che indichi la volontà di adottare un atto cogente anziché un mero atto di stimolo e persuasione.

Confutazione degli argomenti della ricorrente

La ricorrente sosteneva che il carattere vincolante derivasse dalla struttura complessiva del procedimento e dal fatto che la raccomandazione fosse riferita a un caso concreto, idoneo a sfociare nella revoca dell’autorizzazione.

Il Tribunale respinge tali argomenti osservando che:

• il richiamo dell’articolo 17, paragrafo 3, all’"azione necessaria" definisce solo il contenuto della raccomandazione, non il suo carattere vincolante;
• l’obbligo per l’autorità nazionale di informare l’EIOPA sulle misure adottate non implica che debba adottare proprio quelle indicate nella raccomandazione;
• il fatto che la raccomandazione riguardi un singolo istituto finanziario non le conferisce automaticamente efficacia vincolante;
• la giurisprudenza richiamata, in particolare la sentenza Balgarska Narodna Banka, conferma che anche raccomandazioni riferite a un caso individuale non sono atti impugnabili;
• eventuali pressioni politiche o il ruolo determinante dell’atto nell’evoluzione successiva del procedimento non trasformano una raccomandazione in un atto cogente.

Tutela giurisdizionale effettiva

La ricorrente invocava l’articolo 47 della Carta, sostenendo che la possibilità di contestare la raccomandazione solo indirettamente dinanzi ai giudici slovacchi sarebbe insufficiente.

Il Tribunale ribadisce che il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva non può alterare il sistema di rimedi stabilito dai Trattati né eliminare il requisito degli effetti giuridici vincolanti previsto dall’articolo 263 TFUE. La validità di una raccomandazione EIOPA può comunque essere sottoposta al sindacato del giudice dell’Unione in via pregiudiziale, nell’ambito di un contenzioso contro le misure nazionali, inclusa la revoca dell’autorizzazione.

Il Tribunale aggiunge che le difficoltà pratiche addotte dalla ricorrente non sono insormontabili e che il principio di leale cooperazione ex articolo 4, paragrafo 3, TUE consente al giudice nazionale di ottenere la documentazione necessaria dalle autorità e, se del caso, dalle istituzioni UE. L’eventuale avvio di un procedimento di infrazione da parte della Commissione nei confronti della Slovacchia non incide sulla disponibilità di tutela giurisdizionale effettiva.

Decisione e spese

Accertata la natura non vincolante dell’atto, il Tribunale dichiara il ricorso irricevibile senza esaminare le ulteriori censure di irricevibilità. Le istanze di intervento della Repubblica slovacca e della Commissione restano prive di oggetto.

La ricorrente è condannata alle spese, comprese quelle sostenute dall’EIOPA, mentre ciascuna parte sopporta le proprie spese relative alle istanze di intervento.

Principio affermato

La decisione ribadisce che, nell’ambito del meccanismo di vigilanza previsto dall’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010, solo i pareri formali della Commissione e le decisioni individuali dell’EIOPA producono effetti giuridici vincolanti; le raccomandazioni dell’EIOPA restano atti non impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.