Tribunale, Ordinanza T-179/24

Parere formale della Commissione in materia di vigilanza assicurativa e irricevibilità del ricorso

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da una compagnia di assicurazione slovacca avverso un parere formale della Commissione adottato ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1094/2010. Il Tribunale esamina anzitutto la natura dell’atto impugnato e poi la legittimazione ad agire della ricorrente, in un contesto di vigilanza sul rispetto della direttiva 2009/138/CE (Solvibilità II).

Fatti e procedimento principale

La ricorrente, impresa di assicurazione vita con sede in Slovacchia, era soggetta alla vigilanza della Národná banka Slovenska (NBS). L’EIOPA aveva avviato un’indagine ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 1094/2010 per verificare una presunta violazione del diritto dell’Unione da parte della NBS nell’esercizio dei poteri di vigilanza sulla ricorrente.

All’esito dell’indagine, l’EIOPA aveva adottato una raccomandazione ex articolo 17, paragrafo 3, del medesimo regolamento, indirizzata alla NBS. Successivamente, la Commissione aveva adottato il parere formale impugnato, nel quale riteneva che la NBS dovesse compiere ulteriori sforzi e concludere il procedimento adottando misure definitive di vigilanza entro quattro mesi, eventualmente anche una revoca dell’autorizzazione della ricorrente ai sensi dell’articolo 144 della direttiva 2009/138.

Dopo l’adozione dell’atto impugnato, la NBS revocava l’autorizzazione della ricorrente il 31 ottobre 2022 e confermava tale revoca il 1° giugno 2023.

Eccezione di irricevibilità e oggetto dell’esame del Tribunale

La Commissione eccepiva l’irricevibilità del ricorso sostenendo che:

• l’atto impugnato non era produttivo di effetti giuridici vincolanti;
• la ricorrente non era direttamente interessata;
• il ricorso era tardivo.

Il Tribunale decideva di statuire senza fase orale e senza ordinare misure istruttorie, ritenendo di avere elementi sufficienti per pronunciarsi sull’irricevibilità.

Natura giuridica dell’atto impugnato

Il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, sono impugnabili gli atti delle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici vincolanti. I meri pareri, in linea di principio, non sono impugnabili perché l’articolo 288 TFUE li qualifica come non vincolanti.

Tuttavia, un atto denominato formalmente "parere" può essere impugnato se, per il suo contenuto, non costituisce un vero parere privo di effetti vincolanti. Per valutare la vincolatività, occorre considerare il contenuto dell’atto, il contesto e i poteri dell’istituzione che lo ha adottato, oltre alla sua intenzione.

Nel caso concreto, il Tribunale osserva che il parere formale della Commissione:

• constatava una violazione persistente del diritto dell’Unione da parte della NBS;
• indicava che la NBS doveva adottare misure definitive di vigilanza entro quattro mesi;
• precisava che una revoca dell’autorizzazione della ricorrente sarebbe stata conforme al diritto dell’Unione, ma senza imporla in modo assoluto.

Alla luce dell’architettura dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010, il Tribunale distingue tre fasi:

• la raccomandazione dell’EIOPA ex paragrafo 3, che illustra le misure necessarie;
• il parere formale della Commissione ex paragrafo 4, che chiede all’autorità nazionale di adottare le misure necessarie;
• l’eventuale decisione dell’EIOPA ex paragrafo 6, che impone direttamente azioni all’istituto finanziario.

Il Tribunale conclude che il parere formale della Commissione produce effetti giuridici vincolanti nei confronti della NBS e costituisce quindi un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Mancanza di incidenza diretta sulla ricorrente

Pur essendo impugnabile, l’atto non consente tuttavia alla ricorrente di agire, perché non la riguarda direttamente.

Il Tribunale ricorda che l’incidenza diretta richiede due condizioni cumulative:

• l’atto deve produrre direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente;
• non deve lasciare alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione.

Nel caso di specie, la Commissione imponeva alla NBS di adottare entro quattro mesi una decisione definitiva, ma lasciava all’autorità nazionale un margine di discrezionalità quanto alla natura concreta delle misure di vigilanza. In particolare, la Commissione non ordinava espressamente la revoca dell’autorizzazione; la indicava soltanto come misura idonea a garantire il rispetto del diritto dell’Unione, se appropriata o obbligatoria ai sensi dell’articolo 144 della direttiva 2009/138.

Il Tribunale ritiene quindi che gli effetti sulla situazione giuridica della ricorrente derivino non dal parere formale, ma dalle misure successive adottate dalla NBS. Il nesso tra l’atto della Commissione e la revoca dell’autorizzazione non è abbastanza diretto e automatico.

Rigetto degli argomenti della ricorrente

La ricorrente sosteneva, in sostanza, che la Commissione avesse svuotato il potere discrezionale della NBS imponendo di revocare la sua autorizzazione. Il Tribunale respinge tale tesi, osservando che il testo dell’atto non imponeva la revoca e che i riferimenti alla revoca erano condizionati e indicativi.

La ricorrente invocava anche le valutazioni contenute nell’atto sul proprio comportamento e sulla propria situazione finanziaria. Il Tribunale afferma però che solo il dispositivo dell’atto può produrre effetti giuridici, mentre la motivazione non ha effetti autonomi sulla situazione giuridica dell’impresa.

Sono poi respinti anche gli argomenti relativi agli effetti economici e reputazionali seguiti alla revoca dell’autorizzazione: tali conseguenze derivano dalla decisione della NBS e sono, in ogni caso, di natura economica, non giuridica.

Infine, il Tribunale esclude che l’articolo 47 della Carta possa alterare i requisiti di ricevibilità fissati dall’articolo 263 TFUE. Sottolinea inoltre che la validità del parere formale potrebbe essere contestata in via pregiudiziale davanti ai giudici nazionali nell’ambito di un ricorso contro la decisione della NBS, con eventuale rinvio alla Corte di giustizia.

Decisione e spese

Il Tribunale accoglie la seconda parte dell’eccezione di irricevibilità della Commissione e respinge il ricorso. Non vi è più luogo a statuire sull’istanza di intervento della Repubblica slovacca.

La ricorrente è condannata alle spese del giudizio principale, mentre ciascuna parte sopporta le proprie spese relative all’istanza di intervento.

Principio affermato

La decisione distingue nettamente tra impugnabilità dell’atto e legittimazione del ricorrente: un parere formale della Commissione ex articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1094/2010 può essere oggetto di ricorso di annullamento perché vincolante per l’autorità nazionale destinataria; tuttavia, il destinatario indiretto non può impugnarlo se l’autorità nazionale conserva un potere discrezionale sulle misure da adottare, poiché in tal caso l’atto non incide direttamente sulla sua situazione giuridica.