Sentenza n. 827/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande, aveva beneficiato durante l'emergenza Covid-19 di una concessione temporanea e straordinaria per l'occupazione di 11 mq di suolo pubblico antistante il locale. In vista della scadenza del titolo, aveva chiesto di trasformare la concessione in ordinaria. Nel frattempo il Comune aveva revisionato i pianini relativi ai plateatici della città storica, approvando per Campo San Bartolomeo una disciplina che non prevedeva l'area richiesta, sulla base dell'intesa raggiunta con la Soprintendenza ai sensi dell'art. 52 d.lgs. 42/2004 e della considerazione dei rilevanti flussi pedonali dell'area. Il Comune aveva quindi comunicato i motivi ostativi e successivamente respinto l'istanza. La ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 e del principio di trasparenza, sostenendo che il procedimento di revisione del pianino fosse a istanza di parte e che avrebbe dovuto essere preceduto dal coinvolgimento degli operatori interessati; violazione dell'art. 3 l. 241/1990 ed eccesso di potere per genericità, perplessità, difetto di accertamento e di motivazione, lamentando l'assenza di adeguata istruttoria, sopralluoghi e prova dei flussi pedonali; violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, per mancata considerazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego. Ha inoltre sostenuto che l'occupazione temporanea Covid non aveva creato problemi alla viabilità, che la domanda rispettava i criteri regolamentari comunali e che non sarebbe stata adeguatamente comparata l'esigenza dell'attività economica con gli interessi pubblici alla viabilità e alla tutela del contesto storico-monumentale.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché i pianini sono atti di pianificazione e programmazione degli spazi pubblici concedibili, non procedimenti a istanza di parte. Ad essi si applica l'art. 13 l. 241/1990, che esclude l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento; il Comune non era quindi tenuto a comunicare agli operatori né l'avvio della revisione né la conferenza di servizi, né a trasmettere prima dell'approvazione il preavviso di rigetto ex art. 10-bis. Il pianino non è assimilabile a un piano urbanistico attuativo, poiché disciplina la localizzazione delle occupazioni di suolo pubblico funzionali all'interesse pubblico. Quanto alle censure di difetto di istruttoria e motivazione, il Collegio ha rilevato che gli atti di pianificazione sono esclusi dall'obbligo generale di motivazione ex art. 3, comma 2, l. 241/1990 e che le scelte pianificatorie, espressione di ampia discrezionalità, sono sindacabili solo in presenza di manifesta illogicità, contraddittorietà, ingiustizia, errori di fatto o illogicità abnorme. Nel caso concreto l'istruttoria era stata svolta nella conferenza di servizi, con esame delle richieste di stabilizzazione e valutazione dell'area insieme alla Soprintendenza, la quale aveva evidenziato gli importanti flussi pedonali e l'opportunità di eliminare le occupazioni. Il rispetto dei criteri regolamentari generali non era sufficiente, poiché per le aree pianificate era necessaria l'intesa con la Soprintendenza. La precedente concessione emergenziale non fondava alcun diritto alla stabilizzazione: era temporanea, collegata alle eccezionali esigenze del distanziamento sociale e conteneva l'espressa precisazione che non costituiva diritto al mantenimento o al rilascio di future concessioni. Quanto al diniego finale, il TAR ha ritenuto sufficiente la motivazione per relationem al preavviso, senza necessità di confutare analiticamente ogni osservazione del privato. Inoltre, trattandosi di provvedimento vincolato dalla pianificazione approvata, eventuali vizi procedimentali non avrebbero potuto condurre all'annullamento ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990. La società ricorrente è stata condannata a pagare al Comune di Venezia 3.000 euro oltre accessori; nessuna statuizione sulle spese è stata adottata nei confronti del Ministero della Cultura, non costituito.

Norme richiamate

• art. 13 l. 241/1990

  Gli atti di pianificazione, programmazione e amministrativi generali sono sottratti agli obblighi partecipativi ordinari, incluso l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non deve precedere l'adozione di un atto generale o di pianificazione e, nel procedimento individuale, non impone all'amministrazione una confutazione analitica di ogni osservazione, purché la motivazione complessiva sia logica e adeguata.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Gli atti di pianificazione e programmazione sono esclusi dall'obbligo generale di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Per la disciplina delle occupazioni di suolo pubblico in aree sottoposte a tutela, l'intesa con la Soprintendenza costituisce elemento rilevante dell'istruttoria e della pianificazione.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  I vizi procedimentali o formali non comportano l'annullamento quando il contenuto dell'atto, essendo vincolato dalla pianificazione già approvata, non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• I pianini comunali che individuano gli spazi pubblici concedibili per l'installazione di plateatici sono atti di pianificazione e programmazione, non procedimenti a istanza di parte; pertanto, non si applicano nei loro confronti gli obblighi di comunicazione di avvio del procedimento e di preavviso di rigetto previsti dagli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990.
• Gli atti di pianificazione e programmazione non sono soggetti all'obbligo generale di motivazione dell'art. 3 l. 241/1990; le relative scelte, espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sono sindacabili solo se affette da errori di fatto, manifesta illogicità, contraddittorietà o abnorme ingiustizia.
• La precedente concessione temporanea di suolo pubblico rilasciata in condizioni emergenziali non attribuisce al concessionario un diritto alla stabilizzazione o al rinnovo ordinario, soprattutto quando il titolo esclude espressamente qualsiasi diritto al mantenimento dell'occupazione.
• In presenza di un'area assoggettata a pianificazione e di un'intesa negativa con l'autorità di tutela, il rispetto dei criteri regolamentari generali per l'occupazione di suolo pubblico non è sufficiente a fondare il rilascio della concessione.
• La motivazione del diniego può essere resa per relationem mediante rinvio al preavviso di rigetto e non deve confutare analiticamente ogni argomentazione del privato, purché esponga in modo complessivamente logico la ragione ostativa all'accoglimento dell'istanza.
• Quando il contenuto del diniego è vincolato dalla pianificazione previamente approvata, eventuali violazioni procedimentali o formali non determinano l'annullamento se è palese che il dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990.

Come è indicizzato