Ordinanza del 24/04/2019 n. 104 - Corte Costituzionale

Notificazione diretta degli atti impositivi e dei ruoli

La Corte costituzionale, con ordinanza decisa il 20 marzo 2019 e depositata il 24 aprile 2019, ha esaminato la legittimità costituzionale della notificazione diretta a mezzo posta degli atti impositivi e dei ruoli, effettuata dagli uffici finanziari erariali e locali e dagli enti di riscossione mediante raccomandata con avviso di ricevimento, senza l’intermediazione di un ufficiale notificatore e senza l’obbligo della comunicazione di avvenuta notificazione, cosiddetta CAN.

La questione era stata sollevata dalla Commissione tributaria regionale della Campania nel giudizio tra l’Agenzia delle entrate-Riscossione – Napoli, subentrata a Equitalia Servizi Riscossione S.p.A., e il contribuente A.M.

Norme sottoposte al vaglio costituzionale

La CTR Campania aveva censurato:

• l’art. 14 della legge 20 novembre 1982, n. 890, relativo alla notificazione degli atti a mezzo posta;
• l’art. 1, comma 161, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, relativo alla notificazione degli atti tributari degli enti locali;
• in relazione agli artt. 3, 24, 23, 97, 111 e 11 della Costituzione, quest’ultimo in riferimento all’art. 6 CEDU.

Secondo il giudice rimettente, tali disposizioni consentirebbero la notificazione diretta degli atti impositivi e dei ruoli senza applicare tutte le modalità previste dalla legge n. 890/1982 per le notificazioni eseguite dall’ufficiale giudiziario, dal messo comunale o dal messo speciale, inclusa la CAN prevista, all’epoca dell’ordinanza di rimessione, dall’art. 7 della medesima legge.

Origine della controversia

La controversia traeva origine dall’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo emesso da Equitalia Sud S.p.A. Il contribuente contestava la validità della notificazione delle cartelle di pagamento sottostanti, relative sia a tributi erariali sia a imposte comunali, sostenendo che mancasse la prova dell’avvenuta comunicazione della CAN.

La Commissione tributaria provinciale di Napoli aveva accolto il ricorso. La CTR, invece, aveva rilevato che le cartelle risultavano notificate mediante raccomandata con avviso di ricevimento direttamente indirizzata al destinatario:

• per i tributi erariali, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 890/1982;
• per i tributi locali, ai sensi dell’art. 1, comma 161, della legge n. 296/2006.

La CTR riteneva che, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità, a tale notificazione dovessero applicarsi le regole del servizio postale ordinario relative alla consegna dei plichi raccomandati, senza necessità di una relata di notifica o di specifiche annotazioni sull’avviso di ricevimento circa la persona che aveva ricevuto il plico.

Censure prospettate dalla Commissione tributaria regionale

La CTR sosteneva che l’assenza della CAN avrebbe determinato una forma di notificazione priva delle garanzie necessarie a realizzare l’effettiva conoscenza dell’atto.

In particolare, il giudice rimettente distingueva tra la semplice comunicazione degli atti unilaterali, disciplinata dagli artt. 1334 e 1335 c.c. e fondata sulla mera conoscibilità, e la notificazione, finalizzata ad assicurare una conoscenza effettiva dell’atto.

Le principali doglianze erano le seguenti:

• violazione dell’art. 3 Cost., perché la disciplina avrebbe sostanzialmente eluso l’obbligo di notificazione, sostituendolo con una mera comunicazione e con presunzioni di conoscibilità ritenute meno garantistiche;
• violazione degli artt. 3 e 24 Cost., poiché l’attenuazione delle garanzie conoscitive avrebbe compromesso irragionevolmente il diritto di difesa del contribuente;
• violazione dell’art. 6 CEDU, tramite l’art. 11 Cost., in quanto il contribuente potrebbe non venire tempestivamente a conoscenza dell’atto sfavorevole, con conseguente difficoltà di rispettare termini di impugnazione generalmente brevi, indicati in via esemplificativa in 60 giorni;
• violazione dell’art. 111 Cost., per l’incertezza della conoscenza legale dell’atto e la conseguente lesione del contraddittorio e della possibilità effettiva di agire in giudizio;
• violazione dell’art. 97 Cost., perché la pubblica amministrazione potrebbe non organizzare i propri uffici e le proprie attività in modo da assicurare la certezza della conoscenza legale degli atti sfavorevoli;
• ulteriore rilievo connesso alla discrezionalità dell’amministrazione nella scelta tra una procedura più garantista e la notificazione diretta semplificata.

Valutazione della Corte costituzionale

La Corte ha ritenuto che la CTR avesse adeguatamente motivato la rilevanza delle questioni, ma ha dichiarato le censure manifestamente infondate.

La decisione si fonda anche sulla precedente sentenza n. 175 del 2018, con la quale la Corte aveva già esaminato una questione analoga relativa all’art. 26, primo comma, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, riguardante la notificazione diretta delle cartelle di pagamento da parte dell’agente della riscossione mediante raccomandata con avviso di ricevimento.

In tale precedente pronuncia la Corte aveva affermato che il regime differenziato della riscossione coattiva trova giustificazione nell’esigenza costituzionalmente rilevante di assicurare la regolare acquisizione delle risorse necessarie alla finanza pubblica e la pronta realizzazione del credito fiscale.

La Corte ha esteso le medesime considerazioni alle notificazioni dirette disciplinate dall’art. 14 della legge n. 890/1982 e dall’art. 1, comma 161, della legge n. 296/2006.

Sufficiente livello di conoscibilità dell’atto

Secondo la Corte, la notificazione diretta non supera il limite inderogabile imposto dalla tutela del destinatario, poiché la consegna del plico a mani del destinatario oppure a soggetti alternativamente legittimati a riceverlo garantisce un sufficiente livello di conoscibilità dell’atto.

La notificazione è quindi valida quando vengono rispettate le formalità previste dalla disciplina applicabile, anche se semplificate rispetto alla notificazione eseguita da un ufficiale notificatore. La legge può configurare una forma di conoscenza legale fondata sulla regolare consegna del plico, senza che sia indispensabile la prova ulteriore della CAN.

La mancata previsione della CAN non determina, di per sé, una lesione del diritto di difesa, del contraddittorio, dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione o degli altri parametri costituzionali invocati dalla CTR.

Mancanza di effettiva conoscenza e rimessione in termini

La Corte ha precisato che la validità formale della notificazione diretta non esclude la possibilità che, in concreto, il destinatario non abbia avuto effettiva conoscenza dell’atto per una causa a lui non imputabile.

In tale situazione, il destinatario può chiedere la rimessione in termini:

• ai sensi dell’art. 153, secondo comma, del codice di procedura civile;
• mediante un’applicazione estensiva dell’art. 6 della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante lo Statuto dei diritti del contribuente.

La tutela consente al contribuente di essere restituito nel termine decadenziale previsto dall’art. 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, per proporre ricorso contro l’atto tributario.

Il giudice della controversia deve valutare, secondo il proprio prudente apprezzamento, gli elementi presuntivi comprovati offerti dal destinatario. A tal fine rilevano i principi in materia di presunzioni semplici di cui all’art. 2729 c.c.

Il destinatario deve dunque allegare e dimostrare che, pur essendo stata effettuata una notificazione formalmente regolare, non ha avuto conoscenza effettiva dell’atto per una causa non imputabile. Spetta poi al giudice decidere se accogliere o rigettare la richiesta di rimessione in termini.

Decisione finale

La Corte costituzionale ha dichiarato la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 14 della legge n. 890/1982 e 1, comma 161, della legge n. 296/2006, sollevate dalla Commissione tributaria regionale della Campania in riferimento agli artt. 3, 24, 23, 97, 111 e 11 Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 CEDU.

La pronuncia conferma quindi la legittimità della notificazione diretta a mezzo raccomandata con avviso di ricevimento degli atti impositivi e dei ruoli, senza obbligo di CAN, fermo restando il rimedio della rimessione in termini quando il contribuente dimostri la mancata effettiva conoscenza dell’atto per causa non imputabile.