Ordinanza del 03/05/2019 n. 11643 - Corte di Cassazione

ICI sulle aree fabbricabili e valori venali deliberati dal Comune

La decisione riguarda la determinazione della base imponibile ICI per aree fabbricabili e il rapporto tra i valori venali fissati dal Comune per zone omogenee e il potere dell’ente di accertare un valore maggiore. La Corte di cassazione ha chiarito che tali valori non sono vincolanti in senso assoluto, ma costituiscono criteri presuntivi utilizzabili per la determinazione dell’imposta e per la valutazione giudiziale.

Vicenda processuale

S.A. ha impugnato cinque avvisi di accertamento ICI relativi agli anni dal 2007 al 2009, sostenendo di avere versato l’imposta sulla base dei valori determinati dal Comune di Zevio ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 446/1997. I valori erano stati fissati mediante:

• una determina dirigenziale del 2007;
• una delibera della Giunta comunale del 2008;
• una delibera della Giunta comunale del 2009.

La Commissione tributaria provinciale di Verona, riuniti i ricorsi, li ha respinti con sentenza n. 193/3/12. La Commissione tributaria regionale di Venezia, sezione distaccata di Verona, ha invece accolto l’appello del contribuente con sentenza n. 90/21/13, ritenendo sostanzialmente limitato il potere impositivo del Comune dalla determinazione dei valori minimi comunali.

Il Comune di Zevio ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi. La Corte ha accolto il primo motivo, dichiarato assorbito il secondo, cassato la sentenza impugnata e disposto il rinvio alla Commissione tributaria regionale di Venezia, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Quadro normativo richiamato

La controversia richiama le seguenti disposizioni:

• art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 504/1992, relativo alla determinazione della base imponibile ICI per le aree fabbricabili;
• artt. 52 e 59, lett. g), del d.lgs. n. 446/1997, concernenti il potere regolamentare e la determinazione periodica dei valori venali delle aree fabbricabili;
• art. 48 del d.lgs. n. 267/2000, relativo alle competenze della Giunta comunale.

L’art. 59 del d.lgs. n. 446/1997 consente al Comune di determinare periodicamente, per zone omogenee, i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili.

Natura e funzione delle delibere comunali

Secondo la Corte, le delibere comunali di determinazione dei valori venali non hanno natura imperativa e non fissano in modo definitivo e inderogabile la base imponibile di ogni area appartenente alla zona considerata.

Esse costituiscono piuttosto una fonte di presunzioni fondate su dati di comune esperienza. I valori deliberati possono quindi essere utilizzati dal giudice come indici di valutazione, anche con riferimento ad annualità anteriori rispetto a quella di adozione della delibera.

La Corte ha assimilato la funzione di tali delibere a quella degli studi di settore, a loro volta ricondotti ai redditometri e ai coefficienti di reddito e di ricavi previsti dal d.l. n. 69/1989, convertito dalla legge n. 154/1989. Si tratta di strumenti che offrono all’amministrazione e al giudice supporti razionali per la ricostruzione del valore, analogamente ai bollettini delle quotazioni di mercato o ai notiziari Istat, nei quali sono reperibili dati medi presuntivamente attendibili.

Limiti al potere di accertamento del Comune

La delibera comunale produce un effetto limitativo del potere di accertamento soltanto in una specifica situazione: quando il contribuente abbia versato l’imposta sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato dal Comune.

In tale ipotesi, il Comune non può procedere automaticamente a un accertamento fondato esclusivamente sul superamento del valore deliberato. Tuttavia, la delibera non impedisce all’ente di rideterminare l’imposta qualora disponga di elementi concreti e sufficientemente specifici che dimostrino un valore venale superiore.

Il Comune può quindi superare il valore presuntivo deliberato quando acquisisca:

• atti pubblici o privati;
• elementi specifici e documentati;
• dati idonei a contraddire i valori desunti presuntivamente dalle aree circostanti aventi caratteristiche analoghe.

Accertamento del maggior valore imponibile

Nel caso esaminato, la Corte ha ritenuto che il Comune di Zevio potesse accertare un maggior valore imponibile ai fini ICI sulla base di atti notarili di compravendita relativi a immobili ubicati nella stessa zona con la medesima destinazione urbanistica.

Tali atti, ove adeguatamente valutati, possono fornire elementi diretti e specifici sul reale valore di mercato dei terreni e risultare prevalenti rispetto al valore medio stabilito dalla delibera comunale. La determinazione comunale opera infatti come parametro presuntivo generale, mentre gli atti di compravendita possono dimostrare il valore effettivo del singolo bene o di beni comparabili.

Errore della Commissione tributaria regionale

La Commissione tributaria regionale aveva affermato che, in presenza della denuncia di un valore corrispondente a quello indicato nella delibera comunale, il Comune non potesse procedere all’accertamento, ritenendo così realizzato lo scopo della norma.

La Corte di cassazione ha censurato tale conclusione perché attribuisce alle delibere un’efficacia vincolante che esse non possiedono. Il giudice di appello avrebbe dovuto verificare se gli atti notarili prodotti dal Comune contenessero elementi concreti e specifici tali da giustificare la rettifica del valore imponibile, anziché escludere in via generale il potere di accertamento dell’ente.

La pronuncia n. 21764 del 2009, richiamata dalla sentenza impugnata, non è stata ritenuta incompatibile con questo principio. Secondo la Corte, tale precedente riguardava una situazione diversa, nella quale era il privato a contestare l’applicazione dei valori minimi stabiliti dall’amministrazione.

Esito della decisione

La Corte di cassazione ha deciso quanto segue:

• ha accolto il ricorso del Comune limitatamente al primo motivo;
• ha dichiarato assorbito il secondo motivo, relativo all’omessa motivazione sulla ritenuta limitazione del potere di accertamento;
• ha cassato la sentenza della Commissione tributaria regionale;
• ha rinviato la causa alla Commissione tributaria regionale di Venezia, in diversa composizione;
• ha rimesso al giudice del rinvio anche la decisione sulle spese del giudizio di legittimità.

La decisione è stata assunta il 25 gennaio 2019 e depositata in cancelleria il 3 maggio 2019.

Principio rilevante

Il principio affermato è che i valori venali delle aree fabbricabili stabiliti dal Comune ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 446/1997 costituiscono presunzioni semplici e non valori inderogabili. Essi proteggono il contribuente dall’accertamento quando l’imposta sia stata versata su un valore almeno pari a quello deliberato, ma non impediscono al Comune di determinare un maggior valore imponibile qualora disponga di atti pubblici o privati specifici, come compravendite notarili di immobili comparabili, idonei a dimostrare un valore venale effettivo superiore.