Sentenza n. 5100/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha proposto quattro motivi d’appello. Con il primo ha dedotto l’illogicità e contraddittorietà della sentenza per avere riconosciuto l’interesse a ricorrere senza rilevare l’omessa notifica del ricorso ad almeno un controinteressato, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. Con il secondo ha riproposto l’eccezione di carenza di interesse, sostenendo che le imprese non avrebbero dimostrato una lesione concreta e attuale, che il lamentato sviamento di clientela sarebbe meramente ipotetico e che la distanza delle loro sedi da Gussago escluderebbe una sovrapposizione dei bacini d’utenza. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del regolamento regionale Lombardia n. 4/2022, sostenendo che il Sindaco avrebbe legittimamente esercitato il potere derogatorio in presenza di un interesse pubblico derivante dall’assenza, nel territorio comunale, di strutture idonee all’osservazione delle salme e dalla presenza dell’unico obitorio conforme presso la Fondazione Richiedei. Con il quarto motivo ha sostenuto che l’interpretazione accolta dal TAR fosse in contrasto con gli artt. 2, 13 e 19 Cost., incidendo sul diritto dei familiari alla sepoltura e alla libertà di culto. Il decreto sindacale impugnato disponeva, ai sensi dell’art. 11, comma 3, del regolamento regionale n. 4/2022, l’utilizzo degli spazi della Fondazione Richiedei per l’osservazione delle salme dei cittadini che ne facessero richiesta, anche quando il decesso fosse avvenuto fuori dalla struttura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato l’annullamento del decreto sindacale. Ha escluso che le imprese funebri locali prive di casa funeraria fossero controinteressate necessarie: mancava sia il requisito formale, perché non erano individuate o individuabili nell’atto impugnato, sia quello sostanziale, poiché il vantaggio derivante dalla conservazione dell’atto era solo ipotetico e indiretto. Ha inoltre confermato la legittimazione e l’interesse a ricorrere delle imprese appellate. La loro operatività nel territorio di Gussago e la sovrapposizione dei bacini d’utenza erano sufficienti a differenziarle rispetto agli operatori estranei al provvedimento. L’interesse era concreto e attuale, poiché l’autorizzazione poteva indirizzare la clientela verso la struttura della Fondazione, determinando uno sviamento della domanda, senza che fosse necessaria la prova dell’effettivo verificarsi del danno. Quanto al merito, il Collegio ha interpretato restrittivamente l’art. 11, comma 3, del regolamento regionale n. 4/2022, in quanto norma derogatoria. La deroga alla regola ordinaria, secondo cui la camera mortuaria della struttura sanitaria o sociosanitaria è utilizzabile per l’osservazione soltanto quando il decesso sia avvenuto nella struttura stessa, richiede la contestuale presenza di motivi di interesse pubblico e di eventi eccezionali. L’assenza permanente di strutture comunali idonee costituisce una carenza strutturale ordinaria e non un evento eccezionale, straordinario, imprevedibile e temporaneo. Pertanto, il Sindaco non poteva autorizzare in via ordinaria l’uso dell’obitorio della Fondazione per i decessi avvenuti all’esterno della struttura. È stata ritenuta assorbita la censura relativa all’art. 10 del regolamento. Non è stata accolta la questione di legittimità costituzionale, poiché la disciplina regionale riguarda profili sanitari e di igiene pubblica e non incide sulla libertà di culto dei familiari del defunto. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni interpretative.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  le parti necessarie sono identificate alla sola stregua dell’atto impugnato

  Nel giudizio di annullamento, la qualità di controinteressato necessario richiede che il soggetto sia individuato o individuabile nell’atto impugnato; il mero controinteressato sostanziale non identificabile nell’atto non è parte necessaria.

• artt. 27, comma 1, e 41, comma 2, c.p.a.

  le parti necessarie sono identificate alla sola stregua dell’atto impugnato

  La necessità del contraddittorio va valutata in rapporto ai soggetti individuati o individuabili dal provvedimento impugnato, non rispetto a ogni portatore di un interesse di fatto alla sua conservazione.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse a ricorrere consiste nel vantaggio concreto derivante dall’accoglimento della domanda e idoneo a rimuovere una lesione attuale dell’interesse sostanziale.

• art. 11, comma 1, regolamento regionale Lombardia n. 4/2022

  Sono luoghi in cui può svolgersi il periodo di osservazione delle salme: a) l’abitazione del defunto in cui è avvenuto il decesso o dei suoi familiari, salvo che l’ATS territorialmente competente ne abbia certificato l’inidoneità; b) la casa funeraria; c) la camera mortuaria collocata all’interno della struttura sanitaria o sociosanitaria in cui è avvenuto il decesso; d) l’obitorio o il deposito di conservazione del comune

  La camera mortuaria di una struttura sanitaria o sociosanitaria può essere utilizzata ordinariamente per l’osservazione soltanto quando il decesso sia avvenuto all’interno della medesima struttura.

• art. 11, comma 3, regolamento regionale Lombardia n. 4/2022

  Per motivi di interesse pubblico e in caso di eventi eccezionali, il sindaco può disporre l’utilizzo di spazi per lo svolgimento di osservazione delle salme presso strutture sanitarie o sociosanitarie o presso case funerarie

  La disposizione è derogatoria e va interpretata restrittivamente: l’esercizio del potere sindacale richiede la contestuale presenza di motivi di interesse pubblico e di eventi eccezionali, intesi come accadimenti straordinari, imprevedibili e temporanei che rendano insufficienti o momentaneamente indisponibili le strutture ordinarie.

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  La norma costituisce il riferimento legislativo del potere sindacale derogatorio in materia igienico-sanitaria, esercitabile soltanto in presenza dei presupposti previsti dalla disciplina applicabile.

• artt. 2, 13 e 19 Cost.

  La disciplina regolamentare sull’osservazione delle salme, in quanto concernente profili sanitari e di igiene pubblica, non incide sulla libertà di culto dei familiari del defunto in modo da giustificare una questione di legittimità costituzionale.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo di annullamento, sono controinteressati necessari soltanto i soggetti individuati o individuabili nell’atto impugnato e titolari di un interesse qualificato e differenziato alla sua conservazione; non sono invece parti necessarie i soggetti portatori di un mero interesse di fatto o di un interesse sostanziale non desumibile dall’atto.
• Per le imprese che operano nello stesso mercato, la legittimazione e l’interesse a ricorrere possono derivare dalla sovrapposizione del bacino commerciale di utenza, che integra una vicinitas economica e non richiede necessariamente la vicinanza topografica o amministrativa delle sedi.
• L’interesse a ricorrere è concreto e attuale quando il provvedimento è oggettivamente idoneo a indirizzare la clientela verso un’attività concorrente e a produrre uno sviamento commerciale; non è indispensabile dimostrare che la perdita di clientela si sia già effettivamente verificata.
• Una norma regolamentare derogatoria deve essere interpretata restrittivamente. Quando essa consente al Sindaco di utilizzare strutture private per finalità pubbliche in presenza di motivi di interesse pubblico e di eventi eccezionali, i due presupposti devono ricorrere congiuntamente.
• La carenza permanente di strutture comunali idonee non costituisce un evento eccezionale, poiché integra una situazione ordinaria e strutturale; essa non legittima quindi l’uso autoritativo e ordinario di strutture sanitarie private in deroga alla disciplina generale.
• L’esercizio del potere derogatorio di utilizzare strutture private per l’osservazione delle salme presuppone un evento straordinario, imprevedibile e temporaneo, che renda insufficienti o momentaneamente indisponibili i luoghi ordinariamente destinati a tale funzione.

Come è indicizzato