Sentenza n. 917/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la nota del 17 ottobre 2025 con cui la Città Metropolitana di Cagliari aveva limitato a 13 ore settimanali l’assistenza educativa specialistica spettante al minore, affetto da disabilità grave certificata ai sensi dell’art. 3, comma 3, della legge n. 104/1992, nonché il regolamento metropolitano nella parte in cui stabiliva il limite massimo generale di 16 ore e il verbale del GLO dell’8 settembre 2025 che aveva recepito l’assegnazione ridotta. Hanno dedotto violazione degli artt. 3, 34, 38 e 97 Cost., della legge n. 104/1992, dell’art. 139 d.lgs. n. 112/1998, della normativa regionale sulle competenze degli enti locali e degli artt. 3, 5, 7 e 10 d.lgs. n. 66/2017, sostenendo che il PEI e le determinazioni del GLO evidenziavano la necessità di 18 ore settimanali. Sono stati dedotti anche violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e di motivazione, motivazione apparente, contraddittorietà, illogicità, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, assenza dei presupposti e sviamento. La motivazione dell’amministrazione si fondava sul limite regolamentare di 16 ore e sulla tesi secondo cui un monte orario maggiore avrebbe potuto ostacolare il progressivo svincolo dello studente dalla figura dell’adulto. È stato inoltre chiesto il risarcimento del danno non patrimoniale, quantificato in almeno 1.000 euro per ogni mese di mancata piena fruizione dell’assistenza. Nel corso del giudizio la Città Metropolitana ha successivamente attribuito le 18 ore richieste, in esecuzione dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato.

La decisione

La domanda di annullamento è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’amministrazione, dopo l’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato, aveva ripristinato le 18 ore settimanali richieste. Il TAR ha tuttavia accertato l’illegittimità degli atti impugnati ai fini della decisione sulla domanda risarcitoria. Ha ritenuto che la riduzione da 18 a 13 ore fosse illegittima perché fondata su un limite regolamentare generale e su considerazioni astratte circa la finalità di autonomia del servizio, senza adeguata considerazione della specifica e grave disabilità del minore, delle indicazioni del PEI e del GLO, della documentazione sanitaria e degli esiti positivi dell’assistenza già prestata per 18 ore. Il diritto all’inclusione scolastica non può essere compresso da mere esigenze finanziarie né da limiti orari apodittici e predeterminati, dovendo l’amministrazione valutare concretamente le esigenze individuali dello studente. Il giudice ha ravvisato anche la colpa dell’amministrazione, presunta dall’illegittimità del provvedimento e comunque desumibile dalla consapevole applicazione di un criterio generale illegittimo. Ha ritenuto provati il danno non patrimoniale e il nesso causale, anche alla luce del successivo peggioramento documentato dal GLO, degli episodi di autolesionismo, delle difficoltà comunicative e dell’abbandono delle lezioni. Il danno è stato liquidato equitativamente in 1.000 euro mensili per il periodo dal 15 settembre 2025 al 15 aprile 2026, per complessivi 7.000 euro. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito e la Città Metropolitana di Cagliari sono stati condannati in solido, ai sensi degli artt. 2043 e 2055 c.c. È stata respinta la domanda di responsabilità aggravata ex artt. 26 c.p.a. e 91-96 c.p.c., anche considerando l’iniziale rigetto della domanda cautelare. Le amministrazioni sono state inoltre condannate in solido alle spese di lite, liquidate in 3.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 3, 34 e 38 Cost.

  un diritto fondamentale come quello in discussione, tutelato dagli articoli 2, 3 e 34 della Costituzione, non può trovare limite in mere ragioni di bilancio

  Il diritto all’istruzione e all’inclusione scolastica dello studente con disabilità grave non può essere limitato da mere esigenze finanziarie dell’amministrazione.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dai ricorrenti in relazione al principio di buon andamento dell’azione amministrativa.

• artt. 1, 3, 8, 12, 13 e 14 l. 104/1992

  La normativa sull’integrazione scolastica impone l’adozione delle misure di assistenza educativa necessarie in relazione alle comprovate esigenze individuali dell’alunno con disabilità.

• art. 139 d.lgs. 112/1998

  Richiamato quale base della competenza degli enti locali nell’assicurare i servizi di assistenza scolastica.

• artt. 3, 5, 7 e 10 d.lgs. 66/2017

  Il PEI e le determinazioni del GLO costituiscono elementi essenziali per individuare le esigenze di sostegno e assistenza educativa; l’amministrazione può discostarsene solo mediante una valutazione concreta, motivata e rispettosa dei diritti fondamentali.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione non può limitarsi al richiamo di un limite regolamentare generale o a considerazioni astratte, ma deve confrontarsi con la situazione individuale dell’alunno e con gli elementi istruttori disponibili.

• art. 30 c.p.a.

  Costituisce il riferimento processuale per la domanda risarcitoria proposta nei confronti della pubblica amministrazione.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per la lesione illegittima di una posizione giuridica è qualificata come responsabilità aquiliana.

• art. 2055 c.c.

  Se il fatto dannoso è imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al risarcimento del danno

  Quando più amministrazioni hanno concorso alla produzione del medesimo danno e sono state convenute in giudizio, possono essere condannate in solido per l’intero risarcimento, restando impregiudicati i rapporti interni di rivalsa.

• art. 2727 c.c.

  L’illegittimità del provvedimento consente una presunzione semplice di colpa dell’amministrazione, salva la prova dell’errore scusabile.

• art. 2059 c.c.

  La mancata fruizione del supporto necessario all’inclusione scolastica del minore con grave disabilità può integrare un danno non patrimoniale risarcibile quale lesione di una situazione soggettiva di rango costituzionale.

• art. 96, comma 1, c.p.c.

  La domanda di responsabilità aggravata è stata respinta per mancanza dei relativi presupposti oggettivi e soggettivi.

Massime di principio

• L’amministrazione competente all’erogazione dell’assistenza educativa scolastica non può subordinare il diritto all’inclusione dello studente con disabilità grave a un limite orario generale e predeterminato fondato su mere esigenze finanziarie; deve valutare concretamente le esigenze individuali risultanti dalla documentazione sanitaria, dal PEI e dalle determinazioni del GLO.
• Il PEI non determina automaticamente e in modo vincolante il numero delle ore di assistenza educativa, ma costituisce una base istruttoria particolarmente significativa dalla quale l’amministrazione può discostarsi soltanto mediante una motivazione concreta, specifica e coerente con la gravità della disabilità e con gli obiettivi di inclusione.
• È illegittima la riduzione delle ore di assistenza educativa motivata mediante considerazioni astratte sulla finalità di autonomia del servizio, quando tali considerazioni non siano riferite alla situazione individuale dell’alunno e ignorino la documentazione relativa all’efficacia dell’assistenza già prestata.
• La lesione del diritto fondamentale all’inclusione scolastica di un minore con grave disabilità, derivante dalla mancata assegnazione delle ore di assistenza individuate come necessarie, può integrare un danno non patrimoniale risarcibile quando siano provati il pregiudizio concreto e il nesso causale con la condotta amministrativa.
• Quando più amministrazioni concorrono alla produzione del medesimo danno derivante dall’illegittima organizzazione o erogazione del servizio di assistenza scolastica, possono essere condannate in solido al risarcimento integrale nei confronti del danneggiato, ai sensi dell’art. 2055 c.c., salva la successiva regolazione interna delle rispettive quote di responsabilità.
• La successiva attribuzione delle ore di assistenza richieste determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sulla domanda di annullamento, ma non impedisce l’accertamento incidentale dell’illegittimità dell’azione amministrativa ai fini della decisione sulla domanda risarcitoria.

Come è indicizzato