Sentenza n. 5974/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato tra il 2016 e il 2017 richieste di verifica e certificazione standard per interventi di efficienza energetica realizzati su edifici e impianti di enti locali. Le richieste erano state accolte dal GSE, che aveva certificato i risparmi energetici sulla base della documentazione prodotta e di una specifica attività istruttoria. Successivamente il GSE aveva avviato un procedimento qualificato come annullamento d’ufficio, chiedendo ulteriore documentazione, tra cui autodichiarazioni dei clienti, attestazioni sulle date dei lavori, SAL, dati tecnici e documentazione relativa agli interventi. Ritenendo non adeguate le osservazioni della società e non prodotta la documentazione richiesta, il GSE aveva annullato gli atti di accoglimento delle RVC e disposto il recupero dei TEE. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello, la società ha dedotto, anzitutto, l’omessa pronuncia e l’insufficiente motivazione del TAR sui motivi riguardanti l’art. 21-nonies l. 241/1990 e la buona fede; ha inoltre contestato l’applicazione della disciplina documentale introdotta dal d.m. 11 gennaio 2017 a richieste regolate dal d.m. 28 dicembre 2012, la violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990 per il mancato esame delle osservazioni, la sufficienza della documentazione originariamente prodotta, l’erronea inversione dell’onere probatorio e la violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 quanto al recupero dei titoli già riconosciuti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello per il primo motivo, ritenuto assorbente, e ha riformato la sentenza del TAR. Ha qualificato il potere esercitato dal GSE come annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990, e non come decadenza ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011. La qualificazione deriva sia dalla denominazione formale dell’atto sia dal fatto che il GSE aveva riesaminato la completezza e l’idoneità della documentazione già valutata nel procedimento di accoglimento delle RVC, senza contestare falsità, dichiarazioni non veritiere, inadempimenti o una carenza originaria dei requisiti. In tale situazione il privato aveva maturato un affidamento sulla validità dei certificati riconosciuti, sicché l’amministrazione avrebbe dovuto rispettare i presupposti dell’autotutela, inclusi un’adeguata motivazione e la ponderazione dell’affidamento. Il provvedimento è stato ritenuto viziato da difetto di motivazione e di istruttoria, perché non chiariva adeguatamente l’inidoneità della documentazione già prodotta, nonostante essa fosse stata ritenuta sufficiente all’esito dell’istruttoria originaria, e fondava l’annullamento sulla mancata produzione di documenti richiesti solo successivamente e non previsti dalla disciplina vigente al momento delle domande. Le richieste, avendo superato la soglia minima di progetto prima dell’entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017, erano soggette al d.m. 28 dicembre 2012 secondo la disciplina transitoria dell’art. 16 del d.m. 11 gennaio 2017; pertanto non poteva essere contestata l’omessa produzione della liberatoria del cliente partecipante, introdotta soltanto dalla disciplina successiva e dai relativi chiarimenti operativi. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Sono stati annullati sia il provvedimento di annullamento d’ufficio sia quello di recupero dei TEE. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il riesame di provvedimenti di accoglimento già adottati all’esito di una verifica sostanziale deve essere esercitato come autotutela decisoria, nel rispetto dei relativi presupposti, quando non siano contestati falsità, dichiarazioni non veritiere, inadempimenti o una carenza originaria dei requisiti.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il potere di decadenza e recupero non si applica automaticamente al riesame della completezza documentale già valutata in sede di accoglimento; la fattispecie deve essere distinta dall’annullamento d’ufficio e dall’affidamento maturato dal privato.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La disposizione non fonda il provvedimento quando il GSE non accerta un difetto originario dei requisiti o una falsità, ma riesamina successivamente la documentazione già scrutinata; in tal caso occorre fare ricorso all’autotutela.

• art. 16 d.m. 11 gennaio 2017

  La disciplina transitoria mantiene l’applicazione del d.m. 28 dicembre 2012 alle richieste che avevano superato la soglia minima di progetto anteriormente all’entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di annullamento deve esplicitare le ragioni dell’inidoneità della documentazione e confrontarsi con l’istruttoria e la documentazione già valutate in precedenza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni presentate dall’interessato nel procedimento di riesame devono essere effettivamente considerate dall’amministrazione.

• Linee guida EEN 9/11

  Costituivano, insieme al d.m. 28 dicembre 2012, la disciplina vigente al momento della presentazione delle richieste e non imponevano la documentazione successivamente richiesta dal GSE secondo la pronuncia.

• d.m. 28 dicembre 2012

  Era la disciplina applicabile alle richieste di RVC che avevano superato la soglia minima di progetto prima del 4 aprile 2017 e non prevedeva l’obbligo della liberatoria del cliente partecipante.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione riesamina provvedimenti di ammissione a un incentivo già adottati all’esito di una verifica sostanziale e contesta soltanto l’insufficienza o incompletezza della documentazione già esaminata, senza dedurre falsità, dichiarazioni non veritiere, inadempimenti o carenza originaria dei requisiti, il potere esercitato è annullamento d’ufficio e non decadenza.
• Dopo l’ammissione a un incentivo, l’amministrazione non può qualificare come decadenza il riesame di requisiti già specificamente vagliati nel procedimento originario; deve esercitare l’autotutela nel rispetto dei presupposti di legge e motivare sul pubblico interesse attuale e sull’affidamento maturato dal beneficiario.
• È illegittimo fondare il diniego, l’annullamento o il recupero di un incentivo esclusivamente sulla mancata produzione di documenti che non erano previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda e che siano stati richiesti soltanto successivamente, poiché ciò impone un onere documentale non prevedibile e potenzialmente inesigibile.
• Il provvedimento di autotutela che supera un precedente accoglimento deve spiegare in modo puntuale perché la documentazione già ritenuta sufficiente non consenta di verificare i requisiti, confrontandosi con l’istruttoria originaria, con le osservazioni dell’interessato e con l’affidamento da questi maturato.
• La disciplina sopravvenuta in materia di documentazione e requisiti non può essere applicata alle richieste già assoggettate, secondo le disposizioni transitorie, alla disciplina vigente al momento della presentazione o del superamento della soglia progettuale rilevante.

Come è indicizzato