Sentenza n. 2186/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato il silenzio della Città Metropolitana di Messina sulle istanze presentate dal gennaio 2022, integrate nel 2023 e successivamente sollecitate, aventi ad oggetto il riequilibrio economico-finanziario della concessione, alterato dalle chiusure e limitazioni delle attività sportive durante la pandemia da Covid-19, nonché l'attivazione del procedimento di risoluzione della concessione con determinazione del terminal value. La ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio, l'ordine di provvedere, la nomina di un commissario ad acta e il risarcimento dei danni da ritardo. L'Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse esclusivamente la fase esecutiva e una pretesa patrimoniale contrattuale; la carenza di interesse, assumendo che la verifica dell'equilibrio fosse differita alla fase finale del rapporto; la decadenza dall'azione ai sensi dell'art. 31, comma 2, c.p.a., per tardività rispetto alle precedenti istanze; e l'infondatezza della domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la convenzione non prevedeva un meccanismo automatico di riequilibrio né criteri matematici predeterminati, lasciando all'Amministrazione margini di valutazione tecnico-discrezionale sull'incidenza delle sopravvenienze e sulle misure eventualmente necessarie. Ha escluso la carenza di interesse, distinguendo la questione dell'obbligo di provvedere dalla fondatezza sostanziale della domanda di riequilibrio: anche una richiesta eventualmente infondata, improcedibile o inammissibile deve essere definita con un provvedimento espresso e motivato. Ha inoltre ritenuto tempestiva l'azione, poiché l'istanza del 13 giugno 2025, contenendo anche la richiesta autonoma di attivazione del procedimento di risoluzione e di determinazione delle poste economiche, aveva fatto sorgere un nuovo obbligo di provvedere. Nel merito, ha accertato l'illegittimità del silenzio, rilevando che l'Amministrazione aveva avviato interlocuzioni ma non aveva adottato alcun provvedimento conclusivo sulle richieste della concessionaria. Ha quindi ordinato alla Città Metropolitana di Messina di pronunciarsi con determinazione espressa e motivata, anche eventualmente negativa, entro novanta giorni dalla comunicazione della sentenza. Ha escluso, allo stato, la nomina immediata del commissario ad acta, riservandola a una successiva istanza in caso di mancato adempimento. La domanda risarcitoria è stata separata e il rito è stato convertito in rito ordinario, con rinvio all'udienza pubblica del 10 marzo 2027. L'Amministrazione è stata condannata alle spese processuali, liquidate in euro 1.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste nelle controversie relative a concessioni di pubblici servizi quando la disciplina convenzionale non esaurisca ogni valutazione dell'Amministrazione sull'an e sul quantum del riequilibrio e permangano margini di esercizio di potere discrezionale.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Il termine annuale per l'azione avverso il silenzio decorre, nel caso esaminato, dalla scadenza del termine procedimentale relativo all'istanza autonoma e non meramente reiterativa del 13 giugno 2025.

• art. 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio consente di accertare la violazione dell'obbligo dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

• art. 117, comma 6, c.p.a.

  La domanda risarcitoria proposta nel giudizio avverso il silenzio deve essere esaminata secondo le regole del rito ordinario.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata oggetto di conversione del rito e rinviata alla trattazione in udienza pubblica.

Massime di principio

• Quando una concessione non stabilisce criteri completi e automatici per il riequilibrio economico-finanziario, ma lascia all'Amministrazione valutazioni sull'an, sul quantum e sulle modalità dell'eventuale revisione, la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.
• La domanda di riequilibrio di una concessione, anche se ritenuta dall'Amministrazione infondata, improcedibile o inammissibile, deve essere definita con un provvedimento espresso e motivato; l'Amministrazione non può limitarsi a interlocuzioni o inerzia procedimentale.
• Un'istanza successiva non meramente reiterativa, che introduca una distinta richiesta di attivazione del procedimento di risoluzione della concessione e di determinazione delle relative poste economiche, può far sorgere un nuovo e autonomo obbligo di provvedere e riaprire la decorrenza del termine per l'azione avverso il silenzio.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice può ordinare all'Amministrazione di adottare entro un termine assegnato una determinazione espressa e motivata, anche di contenuto negativo, senza anticipare la valutazione sulla fondatezza sostanziale della pretesa del privato.
• La domanda risarcitoria proposta insieme all'azione avverso il silenzio deve essere trattata secondo il rito ordinario, con conversione del rito e prosecuzione del giudizio per la distinta pretesa risarcitoria.

Come è indicizzato