Sentenza n. 1587/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto nel 2008 una concessione edilizia in sanatoria per un fabbricato ad uso ripostiglio, subordinata alla successiva realizzazione di opere di consolidamento. Dopo plurime proroghe comunali, il termine per munirsi dell'autorizzazione paesaggistica e del titolo edilizio relativi alle opere di consolidamento era stato fissato al 31 dicembre 2019. La ricorrente presentava nell'ottobre 2019 un'istanza di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 146 d.lgs. 42/2004, avente a oggetto opere ancora da eseguire. La Soprintendenza riteneva invece che le opere fossero già realizzate, che la concessione in sanatoria fosse decaduta per mancata esecuzione delle prescrizioni e che dovesse essere attivata la procedura di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 d.lgs. 42/2004. Il Comune, dopo avere rilasciato l'autorizzazione paesaggistica il 24 dicembre 2019 ritenendo perfezionato il silenzio-assenso, la annullava d'ufficio nel luglio 2021, richiamando l'improcedibilità affermata dalla Soprintendenza. La ricorrente deduceva: errata qualificazione dell'istanza e travisamento dei fatti; incompetenza della Soprintendenza a dichiarare la decadenza della concessione comunale in sanatoria; violazione degli artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004 e dell'art. 17-bis l. 241/1990; illegittimità derivata dell'annullamento comunale; violazione degli artt. 7, 21-nonies e 3 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio, mancata ponderazione dell'interesse pubblico e dell'affidamento privato, difetto di istruttoria e di motivazione, nonché tardività dell'autotutela.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato tutte le note della Soprintendenza e il provvedimento comunale di annullamento d'ufficio. Ha ritenuto che l'istanza riguardasse opere di consolidamento future e non opere già eseguite, sicché il procedimento corretto era quello previsto dall'art. 146 d.lgs. 42/2004. Ha inoltre affermato che la concessione in sanatoria non era decaduta: il termine del 31 dicembre 2019 riguardava l'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica e del successivo titolo edilizio, mentre l'esecuzione materiale delle opere doveva avvenire durante il periodo di efficacia dei titoli. La Soprintendenza, non avendo rilasciato la concessione in sanatoria, non poteva dichiararne la decadenza, spettando tale potere al Comune che l'aveva adottata, ne aveva disciplinato le condizioni e ne aveva prorogato l'efficacia. Le note della Soprintendenza sono state quindi ritenute viziate da incompetenza e, soprattutto, da travisamento dei fatti. L'annullamento comunale è stato ritenuto illegittimo per illegittimità derivata e, autonomamente, per carenza dei presupposti fattuali e motivazionali dell'art. 21-nonies l. 241/1990: mancavano la comunicazione di avvio del procedimento, la partecipazione dell'interessata, l'istruttoria e la comparazione tra l'interesse pubblico alla rimozione e l'interesse privato alla conservazione dell'autorizzazione. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Disciplina il procedimento di autorizzazione paesaggistica per interventi ancora da realizzare; il TAR ha ritenuto applicabile tale procedimento alle opere di consolidamento future oggetto dell'istanza.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Disciplina l'accertamento di compatibilità paesaggistica per opere già realizzate in assenza o difformità dall'autorizzazione; il TAR ha escluso che fosse applicabile al caso, poiché le opere di consolidamento non erano state eseguite.

• art. 17-bis l. 241/1990

  È stato richiamato con riferimento al silenzio-assenso tra amministrazioni sul parere della Soprintendenza; il Comune aveva ritenuto perfezionato tale silenzio prima del rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.

• art. 7 l. 241/1990

  Impone la comunicazione di avvio del procedimento; la sua omissione ha impedito alla destinataria dell'autorizzazione di partecipare al procedimento di autotutela.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiede, per l'annullamento d'ufficio, presupposti fattuali e motivazionali, adeguata istruttoria e comparazione tra interesse pubblico concreto e attuale e affidamento del privato; tali condizioni sono state ritenute mancanti.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato richiamato in relazione al difetto di motivazione dell'atto comunale di autotutela.

Massime di principio

• Quando un'istanza di autorizzazione paesaggistica riguarda opere ancora da eseguire, il procedimento applicabile è quello dell'art. 146 d.lgs. 42/2004; l'accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 riguarda invece opere già realizzate in assenza o difformità dall'autorizzazione.
• La qualificazione dell'intervento deve essere compiuta sulla base dell'effettivo oggetto dell'istanza e dello stato dei lavori; il travisamento circa la natura futura o già eseguita delle opere vizia il provvedimento amministrativo.
• La decadenza di una concessione edilizia in sanatoria deve essere accertata dall'amministrazione che ha rilasciato il titolo, ne ha disciplinato le condizioni e ne ha prorogato l'efficacia; la Soprintendenza non può dichiarare autonomamente la decadenza di un titolo comunale di sanatoria.
• Quando il termine fissato in un titolo o da successive proroghe riguarda l'acquisizione dei titoli paesaggistico ed edilizio necessari per l'esecuzione delle opere, la scadenza non comporta automaticamente la decadenza se l'interessato ha tempestivamente presentato l'istanza per ottenere tali titoli; l'esecuzione materiale può avvenire nel periodo di efficacia dei titoli abilitativi.
• L'annullamento d'ufficio di un'autorizzazione favorevole richiede un'istruttoria effettiva, la comunicazione di avvio del procedimento, la valutazione dell'interesse pubblico concreto e attuale e la comparazione con l'affidamento del destinatario; il mero richiamo a valutazioni di altra amministrazione non sostituisce tali adempimenti.

Come è indicizzato