Corte di giustizia, Sentenza C-422/23

Rinvio pregiudiziale su indipendenza del giudice, appalti nel settore energia e privazione di effetti del contratto

La pronuncia riunisce cinque rinvii pregiudiziali provenienti dal Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia). Le questioni riguardano, da un lato, l’indipendenza e il requisito del giudice precostituito per legge in relazione alla temporanea assegnazione di giudici tra sezioni della Corte suprema e, dall’altro, l’applicazione della disciplina UE sugli appalti pubblici nel settore dell’energia elettrica e le conseguenze dell’affidamento diretto senza bando.

Fatti e procedimenti principali

Nelle cause C‑422/23, C‑455/23, C‑486/23 e C‑493/23 il giudice del rinvio doveva esaminare ricorsi per cassazione in controversie civili diverse. In ciascun collegio sedevano, oltre a un giudice della Sezione civile, due giudici assegnati temporaneamente alla Sezione per il lavoro e la previdenza sociale, designati senza il loro consenso per tre mesi ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 3, della legge sulla Corte suprema.

Nella causa C‑459/23 la controversia principale opponeva la società E.S.A., attiva nella vendita di energia elettrica e controllata in maggioranza dallo Stato polacco, alla società W. sp. z o.o. e a Bank S.A. sul contratto del 24 febbraio 2011 relativo alla compravendita di diritti di proprietà derivanti da certificati verdi. La società E. contestava la validità del contratto per asserita violazione delle norme sugli appalti pubblici.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sintesi:

• se la designazione temporanea, senza consenso, di giudici a un’altra sezione della Corte suprema violi l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta;
• se il collegio così composto sia un organo giurisdizionale indipendente, imparziale e precostituito per legge;
• nella causa C‑459/23, se la vendita di energia elettrica includa l’alimentazione delle reti con elettricità ai fini della direttiva 2004/17;
• se il contratto relativo ai certificati verdi sia un accordo quadro;
• se la conclusione del contratto senza gara rientri nell’articolo 2 quinquies, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 92/13;
• se il divieto di abuso del diritto impedisca all’ente aggiudicatore di chiedere l’annullamento del contratto quando il motivo reale dell’azione è la diminuzione della redditività.

Normativa rilevante

La Corte richiama, tra l’altro:

• l’articolo 267 TFUE;
• l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE;
• l’articolo 47 della Carta;
• la direttiva 2004/17/CE, in particolare gli articoli 1, 2, 3, 14, 16, 17, 20 e 40;
• la direttiva 92/13/CEE, in particolare l’articolo 2 quinquies;
• la direttiva 2007/66/CE;
• la direttiva 2009/28/CE, articolo 2, lettere k) e l);
• la direttiva 2014/25/UE, richiamata come elemento interpretativo della nozione di alimentazione con elettricità.

Ricevibilità

La Corte conferma, in via preliminare, che il Sąd Najwyższy rientra, in linea di principio, nella nozione di "giurisdizione" ai sensi dell’articolo 267 TFUE. I dubbi del giudice del rinvio sulla propria indipendenza non sono stati ritenuti sufficienti a rovesciare la presunzione di ricevibilità, anche perché non risultava che i giudici componenti i collegi fossero stati nominati in condizioni identiche a quelle già censurate in altra giurisprudenza.

La Corte considera ricevibili anche le questioni sollevate per consentire al giudice nazionale di decidere in limine litis sulla propria composizione e sugli effetti della partecipazione dei giudici temporaneamente assegnati.

Indipendenza, imparzialità e giudice precostituito per legge

La Corte ricorda che l’articolo 19 TUE impone agli Stati membri di garantire che i giudici chiamati a pronunciarsi su questioni di diritto dell’Unione rispettino il requisito dell’indipendenza, inteso sia in senso esterno sia interno, e quello del giudice precostituito per legge.

Nel caso di specie, la Corte distingue tra:

• la mera organizzazione interna del lavoro giudiziario, che può giustificare assegnazioni temporanee tra sezioni;
• l’uso di tali misure come strumento di pressione, controllo o penalizzazione dei giudici, che invece sarebbe incompatibile con il diritto dell’Unione.

La Corte osserva che i provvedimenti contestati:

• erano fondati sull’articolo 35, paragrafo 3, della legge sulla Corte suprema;
• avevano durata limitata a tre mesi;
• perseguivano finalità legittime di buona amministrazione della giustizia e di gestione dell’arretrato;
• non comportavano retrocessione di grado, revoca di cause o mutamento stabile dell’assegnazione originaria;
• riguardavano un numero ampio di giudici, senza indicazioni che fossero mirati a giudici specifici per le loro posizioni.

La circostanza che la prima presidente della Corte suprema e la presidente della Sezione civile fossero state nominate in condizioni problematiche non è, da sola, sufficiente a viziare la composizione dei collegi. La Corte precisa inoltre che l’aumento del carico di lavoro e l’esercizio in materie non abituali non incidono, di per sé, sul requisito di indipendenza.

La conclusione è quindi che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, non osta a simili provvedimenti, purché essi rispettino i requisiti sopra indicati.

Appalti nei settori speciali: energia elettrica e certificati verdi

Quanto alla causa C‑459/23, la Corte interpreta l’articolo 3, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2004/17 nel senso che la nozione di "alimentazione con l’elettricità" comprende non solo la produzione, ma anche la vendita all’ingrosso e al dettaglio di energia elettrica. L’impresa E., controllata in maggioranza dallo Stato, è pertanto un’impresa pubblica e, svolgendo attività di vendita di elettricità, rientra tra gli enti aggiudicatori della direttiva.

L’acquisto di certificati verdi è considerato strettamente connesso all’esercizio di tale attività, poiché serve a soddisfare un obbligo legale di promozione delle fonti rinnovabili. Di conseguenza, non si tratta di un acquisto effettuato per scopi diversi dall’attività del settore elettrico ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, della direttiva 2004/17.

Nozione di accordo quadro e soglie

La Corte precisa che un contratto può essere qualificato come accordo quadro solo se:

• indica il periodo di applicabilità;
• determina il volume massimo delle forniture o, comunque, i quantitativi e/o il valore massimo degli appalti successivi.

La sola previsione di una formula di prezzo e di un obbligo non quantificato di concludere contratti di esecuzione non basta.

Ai fini delle soglie, deve essere considerato il valore stimato complessivo e non il singolo contratto esecutivo, poiché altrimenti si eluderebbe il divieto di frazionamento di cui all’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 2004/17. Se il valore complessivo supera la soglia dell’articolo 16, lettera a), l’ente aggiudicatore deve:

• oppure bandire ogni appalto successivo secondo la direttiva;
• oppure aggiudicare validamente un accordo quadro che rispetti tutti i requisiti previsti.

Privazione di effetti ex direttiva 92/13

La Corte afferma che l’articolo 2 quinquies, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 92/13 si applica a qualunque ipotesi in cui un appalto sia stato indebitamente affidato senza previa pubblicazione del bando nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, salvo che ciò sia consentito dal regime applicabile.

La ratio della norma è sanzionare in modo severo gli affidamenti diretti illegittimi, considerati la violazione più grave nel diritto degli appalti pubblici. Ne consegue che la conclusione del contratto in violazione delle regole di gara è soggetta alla sanzione della privazione di effetti.

Abuso del diritto

Sulla settima questione, la Corte esclude che il principio del divieto di abuso del diritto impedisca all’ente aggiudicatore di chiedere l’annullamento del contratto per violazione delle norme sugli appalti, anche se il suo reale interesse è la riduzione della redditività dell’esecuzione.

La Corte osserva infatti che, quando un appalto è stato affidato senza gara in violazione della direttiva 2004/17, manca l’elemento oggettivo necessario per configurare un abuso: non vi è infatti un rispetto formale della normativa UE che consenta di dire che il suo scopo sia stato solo strumentalizzato. Pertanto, la domanda di annullamento non è preclusa dal divieto di abuso.

Dispositivo e principi affermati

La Corte risponde che:

• la temporanea assegnazione interna di giudici tra sezioni della Corte suprema non viola, di per sé, l’articolo 19 TUE e l’articolo 47 della Carta se sorretta da motivi legittimi e da limiti rigorosi;
• la vendita di energia elettrica rientra nella nozione di alimentazione delle reti e l’acquisto di certificati verdi vi è strettamente connesso;
• l’accordo quadro deve essere definito sin dall’inizio quanto a periodo e volume massimo;
• l’affidamento senza bando comporta la privazione di effetti ex direttiva 92/13;
• il divieto di abuso del diritto non impedisce l’azione dell’ente aggiudicatore volta all’annullamento del contratto.