Sentenza n. 2029/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordine di rimozione del 10 ottobre 2025 relativo a sei insegne collocate sul proprio complesso aziendale lungo l’A1, al km 338+150, nonché gli atti istruttori presupposti. Ha dedotto: 1) violazione degli artt. 10-bis e 3 l. 241/1990, per mancata comunicazione del preavviso di rigetto, inidoneità a tale funzione della nota di AD Moving del giugno 2025 e mancata considerazione delle proprie osservazioni e dei documenti prodotti; 2) travisamento dei fatti e lesione del legittimo affidamento, poiché l’autorizzazione del 2018, rinnovata nel 2021, avrebbe assentito proprio le sei insegne attualmente presenti, come risultava dal progetto originario; 3) violazione dell’art. 23 d.lgs. 285/1992, dell’art. 47 d.P.R. 495/1992 e dell’obbligo di motivazione e istruttoria, contestando che la pluralità delle insegne ne comportasse necessariamente la riqualificazione come mezzi pubblicitari vietati e denunciando l’applicazione acritica della circolare ANAS n. 41/1998; 4) illegittimità della circolare ANAS, non vincolante e asseritamente priva di fondamento nella disciplina legislativa e regolamentare. Con motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato il parere ministeriale del 18 febbraio 2026 e la richiesta di parere di Autostrade del 30 gennaio 2026, deducendo incompetenza, difetto di istruttoria e motivazione, violazione dell’art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990, lesione dell’affidamento e le medesime violazioni relative alla qualificazione delle insegne e alla circolare.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale, ritenendo fondati il secondo e il terzo motivo, esaminati congiuntamente; le altre censure sono state assorbite. La documentazione ha dimostrato che il progetto allegato all’istanza del 2018 contemplava sei insegne e che l’autorizzazione, riferita all’esposizione di insegne di esercizio e all’impianto descritto nel progetto, le aveva assentite tutte. L’ordine di rimozione si fondava quindi sul travisamento del presupposto fattuale secondo cui le sei insegne non sarebbero state autorizzate e sulla loro successiva riqualificazione come mezzi pubblicitari. Poiché il titolo del 2018 aveva già autorizzato le insegne, il diniego di rinnovo e l’ordine di rimozione si traducevano, in sostanza, in un annullamento d’ufficio dell’autorizzazione precedente, adottato senza i relativi presupposti, oppure in un nuovo diniego autorizzatorio ingiustificato. Le difese delle resistenti non potevano integrare postumamente la motivazione e confermavano l’erronea ricostruzione dei fatti. Autostrade non aveva inoltre considerato l’affidamento della ricorrente nella stabilità degli effetti abilitanti del titolo del 2018. Il provvedimento impugnato è stato annullato. I motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, essendo venuto meno l’interesse a contestare il parere posto a supporto del diniego annullato. Autostrade è stata condannata a pagare € 4.000, oltre contributo unificato e oneri di legge; spese compensate nei confronti delle altre parti resistenti.

Norme richiamate

• art. 23, comma 13-bis, d.lgs. 285/1992

  Ciò posto, è del tutto evidente che il predetto erroneo presupposto di fatto ha del pari erroneamente condotto la concessionaria ad adottare un diniego di rinnovo fondato sull’art. 23, comma 13 bis, del d. lgs. n. 285/1992.

  La disposizione non giustificava l’ordine di rimozione, perché l’assunto che le insegne fossero manufatti pubblicitari non autorizzati derivava dall’erronea ricostruzione del titolo del 2018, che aveva assentito le sei insegne.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  Tuttavia, così procedendo, Autostrade s.p.a. ha surrettiziamente esercitato un potere di autotutela decisoria, atteso che, visto che le sei insegne di esercizio erano state autorizzate, il diniego di rinnovo si è tradotto in un provvedimento di annullamento in autotutela della precedente autorizzazione del 2018, in difetto dei relativi presupposti, ovvero in un diniego tout court di autorizzazione, del pari ingiustificato.

  La rimozione delle insegne già assentite equivaleva sostanzialmente all’annullamento in autotutela del precedente titolo e non poteva essere disposta in mancanza dei presupposti per tale potere; il giudice non ha tuttavia autonomamente esaminato la censura specifica relativa al comma 2, assorbita nell’accoglimento delle censure fondate.

Massime di principio

• Quando l’autorizzazione amministrativa richiama un progetto allegato che individua specificamente più manufatti, il contenuto del titolo va ricostruito considerando congiuntamente il provvedimento e il progetto approvato; non è sufficiente un riferimento generico all’impianto per ritenere autorizzata una sola delle opere descritte nel progetto.
• L’amministrazione o il concessionario non può fondare un ordine di rimozione sulla qualificazione di manufatti come non autorizzati quando tale presupposto è smentito dal titolo originario e dal progetto da esso approvato; la riqualificazione postuma non può sostituire la corretta ricostruzione dell’autorizzazione rilasciata.
• Il ritiro o il diniego di rinnovo che, nella sostanza, privi di effetti un’autorizzazione già rilasciata costituisce esercizio di autotutela decisoria e richiede i relativi presupposti; non può essere utilizzato per eludere le garanzie proprie del ritiro del titolo.
• Le difese processuali dell’amministrazione non possono integrare postumamente la motivazione del provvedimento impugnato.
• Nel modificare o rimuovere gli effetti di un’autorizzazione consolidata, l’amministrazione deve confrontarsi con l’affidamento del destinatario nella stabilità degli effetti abilitanti già prodotti.

Come è indicizzato