Sentenza n. 2400/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’accertamento del diritto alla riduzione del 25% degli oneri di urbanizzazione prevista dall’art. 6 della convenzione urbanistica stipulata nel 2011 per l’attuazione del PII “Centro Parco Lotto 5”, nonché la restituzione delle somme versate in eccedenza in occasione del rilascio del permesso di costruire. Ha dedotto che la convenzione, quale accordo sostitutivo del provvedimento ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990, è vincolante per l’amministrazione secondo i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti. Secondo la ricorrente, l’abrogazione della norma regionale che costituiva la base del beneficio e l’adozione di successive delibere comunali sugli oneri non avrebbero potuto incidere sulla riduzione già pattuita nella convenzione. Il Comune ha sostenuto che, essendo la domanda di permesso di costruire stata presentata oltre il termine di trentasei mesi previsto dall’art. 38, comma 7-bis, l.r. 12/2005, dovessero applicarsi integralmente i valori e la disciplina sopravvenuti, privi della riduzione; ha inoltre richiamato l’abrogazione dell’art. 44, comma 18, l.r. 12/2005 ad opera della l.r. 18/2019.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha dichiarato il diritto della società alla riduzione del 25% prevista dall’art. 6 della convenzione urbanistica, condannando il Comune alla restituzione delle somme incamerate in eccedenza. Il Collegio ha qualificato le convenzioni urbanistiche come accordi sostitutivi del provvedimento ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990, ai quali si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Ne deriva l’efficacia vincolante della convenzione per l’amministrazione, superabile soltanto in presenza di una specifica previsione legislativa contraria, dell’esercizio del recesso per sopravvenute ragioni di interesse pubblico ai sensi dell’art. 11, comma 4, l. 241/1990, oppure di un nuovo esercizio del potere di pianificazione generale adeguatamente motivato. Nessuna di tali ipotesi ricorreva nel caso concreto. L’art. 38, comma 7-bis, l.r. 12/2005 è stato interpretato nel senso che la tardiva presentazione della domanda di permesso comporta l’applicazione dei valori aggiornati degli oneri, ma non elimina i benefici convenzionali già pattuiti. Parimenti, l’abrogazione dell’art. 44, comma 18, l.r. 12/2005 non ha inciso sulla convenzione, poiché la disciplina transitoria dell’art. 9, comma 5, l.r. 18/2019 fa salvi gli effetti delle disposizioni abrogate e gli atti adottati sulla loro base, tra i quali rientrano le convenzioni urbanistiche. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche sono accordi sostitutivi del provvedimento; si applicano, ove non diversamente disposto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Il comma 4 consente il recesso unilaterale dell’amministrazione per sopravvenute ragioni di interesse pubblico, che devono essere esplicitate.

• art. 1372 cod. civ.

  Il contratto ha efficacia vincolante tra le parti; tale principio si applica alle convenzioni urbanistiche, salvo specifiche cause di scioglimento o superamento previste dalla legge o riconducibili al nuovo esercizio della pianificazione generale.

• art. 38, comma 7-bis, l.r. 12/2005

  In caso di presentazione tardiva della richiesta di permesso di costruire, impone l’applicazione dei valori aggiornati degli oneri, ma non incide sui benefici convenzionali già pattuiti.

• art. 44, comma 18, l.r. 12/2005

  Costituiva la base normativa della possibilità di introdurre incentivi e riduzioni degli oneri per interventi caratterizzati da minori consumi energetici; la sua abrogazione non travolge gli atti adottati sulla sua base.

• art. 4, comma 1, lett. f), l.r. 18/2019

  Ha abrogato l’art. 44, comma 18, l.r. 12/2005, senza però eliminare gli effetti degli atti già adottati in applicazione della disposizione abrogata.

• art. 9, comma 5, l.r. 18/2019

  Sono fatti salvi gli effetti prodotti dalle disposizioni abrogate o modificate dalla presente legge, nonché gli atti adottati sulla base delle stesse

  La clausola transitoria comprende anche le convenzioni urbanistiche, o loro parti, adottate in applicazione della disciplina abrogata e ne preserva gli effetti.

Massime di principio

• Le convenzioni urbanistiche sono accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990 e vincolano l’amministrazione secondo i principi civilistici in materia contrattuale.
• L’amministrazione può sottrarsi agli obblighi derivanti da una convenzione urbanistica soltanto in presenza di una specifica previsione legislativa, dell’esercizio del recesso per sopravvenute ragioni di interesse pubblico adeguatamente esplicitate, oppure di un nuovo esercizio del potere di pianificazione generale sorretto da specifica motivazione.
• La tardiva presentazione della domanda di permesso di costruire ai sensi dell’art. 38, comma 7-bis, l.r. 12/2005 comporta l’applicazione dei valori aggiornati degli oneri di urbanizzazione, ma non determina, di per sé, la perdita dei benefici o delle riduzioni previste dalla convenzione urbanistica.
• L’abrogazione della norma legislativa sulla base della quale è stato previsto un beneficio convenzionale non incide sugli atti già adottati quando la disciplina transitoria fa salvi gli effetti delle norme abrogate e degli atti adottati sulla loro base.
• Quando una convenzione urbanistica prevede una riduzione degli oneri in cambio dell’impegno del soggetto attuatore a realizzare edifici a maggiore efficienza energetica, il beneficio resta applicabile anche se gli oneri devono essere quantificati secondo valori monetari sopravvenuti.

Come è indicizzato