Cassazione Civile, Sentenza n. 18469/2020 del 04/09/2020

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnavano la sentenza d'appello che aveva rigettato le opposizioni ad ordinanze ingiunzione per sanzioni connesse al trasporto di terre e rocce da scavo senza formulari di identificazione (FIR). Le censure principali erano: 1) i materiali trasportati non dovevano essere considerati rifiuti ma materie prime/sottoprodotti; 2) mancanza dell'elemento soggettivo e buonafede fondata sull'esistenza dello "sportello unico" regionale; 3) decadenza/invalidità delle ingiunzioni per mancata notificazione del verbale di contestazione (art. 14 L. 689/81); 4) assenza di notifica o responsabilità personale di taluni soggetti; 5) questioni processuali (omessa pronuncia su eccezioni e deduzioni riproposte in appello, inclusa l'incostituzionalità dell'art. 8 L. 689/81 relativo alla continuazione); 6) reclamavano l'applicazione di norme successive più favorevoli e la non conformità della normativa nazionale rispetto a principi UE (soprattutto in tema di qualificazione come "sottoprodotto" ex art. 186 D.Lgs. 152/2006 e art. 184-bis).

La decisione

La Corte ha rigettato la maggior parte delle censure sostanziali: ha escluso il divieto del ne bis in idem (perché l'illecito amministrativo in questione non ha natura sostanzialmente penale e i fatti dei diversi procedimenti sono diversi); ha confermato che, alla data dei fatti (2007), ai fini di sottrarre terre e rocce da scavo alla qualifica di rifiuto era necessario dimostrare i requisiti indicati dall'art. 186 D.Lgs. 152/2006 (progetto con disposizioni di riutilizzo o parere preventivo dell'ARPA) e che tale prova non era stata fornita; ha escluso l'esimente della buona fede fondata sulla mancata istituzione dello sportello unico, perché lo sportello non era operativo nel Comune e comunque la società avrebbe dovuto attivarsi per ottenere i pareri ambientali richiesti; ha ritenuto infondate le questioni di contrasto con il diritto comunitario e le questioni costituzionali prospettate. Tuttavia, la Corte ha accolto i motivi attinenti all'omessa pronuncia della Corte d'appello su specifiche eccezioni processuali (deduzioni relative alla notificazione/decadenza ex art. 14 L. 689/81 e all'estraneità di taluni soggetti), rilevando che tali questioni, riproposte in appello ai sensi dell'art. 346 c.p.c., dovevano essere esaminate e la mancata valutazione costituisce vizio che determina la nullità della sentenza impugnata in relazione a tali profili; conseguentemente la sentenza è cassata e rinviata per la nuova decisione limitatamente a tali questioni procedurali.

Norme richiamate

• D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (parte quarta)

  "art. 183 (definizioni), art. 185, art. 186"

  L'art. 186 nella formulazione vigente al momento dei fatti escludeva la qualifica di rifiuto per terre e rocce da scavo solo se soddisfatti requisiti formali e sostanziali (utilizzo previsto in progetto sottoposto a VIA o, in assenza di VIA, progetto approvato dall'autorità competete e previo parere ARPA; limiti di contaminazione e altre condizionalità). La Corte ha ritenuto che l'onere probatorio di dimostrare tali condizioni gravava sui ricorrenti e che tale prova non è stata fornita.

• Legge 24 novembre 1981, n. 689

  "art. 3 (presunzione di colpevolezza e buona fede), art. 8 (continuazione), art. 14 (decadenza per mancata notificazione)"

  L'esimente della buona fede ex art. 3 richiede elementi positivi idonei a giustificare l'affidamento; la Corte ha escluso la buona fede basata sulla mancata istituzione dello sportello unico. L'art. 8 (esclusione della continuazione per molte violazioni amministrative) è stato ritenuto non incostituzionale e interpretato nel senso che non consente l'applicazione dell'istituto della continuazione quando la pluralità di violazioni derivi da distinte azioni. L'art. 14 (decadenza) è una questione processuale che la Corte d'appello doveva valutare e su cui la Cassazione ha censurato l'omessa pronuncia.

• Protocollo n. 7 CEDU e Carta dei diritti fondamentali UE

  "art. 4 Protocollo 7 CEDU; art. 50 CDFUE"

  I motivi basati sul principio ne bis in idem sono stati esaminati con i criteri "Engel" (qualificazione giuridica, natura della misura, grado di severità della sanzione) e con la giurisprudenza CEDU/Corte di Giustizia; la Corte ha ritenuto non sussistente identità di fatto e non sussistente natura sostanzialmente penale dell'illecito amministrativo qui in esame.

• D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 e D.M. 161/2012; D.P.R. 13 giugno 2017, n. 120

  "art. 39 co. 4 D.Lgs. 205/2010; D.M. n. 161/2012; criteri DPR 120/2017"

  Modifiche e atti attuativi che hanno ridefinito la disciplina delle terre e rocce da scavo e i requisiti per la qualifica come sottoprodotto; la Corte ha precisato che norme sopravvenute più favorevoli non possono essere applicate retroattivamente agli illeciti amministrativi commessi anteriormente e che le semplificazioni successive non escludono la necessità di rispettare le procedure e i requisiti sostanziali.

• Direttive UE in materia di rifiuti

  "Direttiva 75/442 (poi 91/156 e 2006/12) e giurisprudenza CJEU (es. Zolotukhin, Garlsson Rea Estate)"

  Il diritto comunitario richiede un'interpretazione ampia della nozione di rifiuto e riserva la qualifica di sottoprodotto ai casi in cui il riutilizzo sia certo, non eventuale, e non richieda trasformazioni preliminari; la normativa nazionale che esclude a priori materiali dall'ambito rifiuti può risultare incompatibile se non garantisce tale certezza, ma la Corte ha ritenuto che la disciplina italiana allora vigente (art. 186) non fosse in contrasto con i principi comunitari, purché si richieda la prova dei requisiti.

Massime di principio

• Quando si contesta la qualificazione come rifiuto di terre e rocce da scavo prodotte in epoca antecedente a modifiche legislative, l'onere della prova che il materiale soddisfi i requisiti per essere considerato non rifiuto (es. previsione di riutilizzo in progetto sottoposto a VIA o parere ARPA) grava sul produttore/detentore.
• La semplice assenza di contaminazione chimica non è sufficiente a escludere la qualifica di rifiuto: serve la prova del riutilizzo certo e delle procedure amministrative previste dalla normativa vigente al momento del fatto.
• L'esimente della buona fede richiede elementi oggettivi che giustifichino l'affidamento alla pubblica amministrazione; la mancata istituzione di uno sportello unico non solleva automaticamente l'operatore dall'onere di ottenere i pareri ambientali necessari.
• Le norme sopravvenute più favorevoli non si applicano automaticamente agli illeciti amministrativi già consumati; occorre verificare il regime temporale e l'eventuale disciplina transitoria.
• Il principio ne bis in idem non opera se i procedimenti sanzionatori riguardano "fatti" differenti nella loro materialità, anche se connessi all'unica attività complessiva; inoltre va valutata la natura sostanziale della sanzione con i criteri Engel.
• In appello le questioni sollevate e riproposte ex art. 346 c.p.c. devono essere esaminate: l'omessa disamina di prospetti processuali rilevanti può determinare la nullità della pronuncia e la cassazione per vizio di motivazione/omissione.
• La disciplina della continuazione/concorsualità per le sanzioni amministrative (art. 8 L. 689/81) non si applica automaticamente come nell'istituto penale; occorre verificare la natura unitaria della azione o viceversa la pluralità di azioni distinte.