Sentenza n. 649/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto sette motivi. Con il primo ha denunciato la violazione dell'art. 16 del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche e dei principi di trasparenza e proporzionalità, sostenendo che il rendiconto dell'anno precedente non fosse stato pubblicato prima della delibera contributiva, che il contributo si fondasse illegittimamente sul Rendiconto 2022 e che la relazione finanziaria 2024 non individuasse in modo analitico i costi finanziabili. Con il secondo ha contestato l'individuazione dei soggetti obbligati, ritenuta difforme dall'elenco previsto dal d.m. 17 maggio 2002, in violazione dell'art. 1, commi 65 e 66, l. n. 266/2005. Con il terzo, in via subordinata, ha prospettato l'illegittimità costituzionale della disciplina primaria per violazione della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. Con il quarto ha dedotto eccesso di potere, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione e disparità di trattamento, censurando il carattere generico della delibera e la delega alle istruzioni operative e al modello telematico dell'individuazione dei soggetti, delle attività e dei ricavi imponibili. Con il quinto ha contestato l'estensione dell'obbligo contributivo ai soggetti iscritti al ROC, inclusi i fornitori di servizi interattivi associati o di accesso condizionato. Con il sesto ha denunciato il mancato impiego dell'intero avanzo di amministrazione per ridurre il contributo 2024. Con il settimo ha censurato il meccanismo delle istruzioni operative che, tramite codici ATECO non selezionabili, impediva di escludere dalla base imponibile ricavi estranei ai servizi di comunicazione elettronica.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati. Ha respinto la censura relativa alla mancata pubblicazione preventiva del rendiconto: l'obbligo di rendicontazione annuale non impone che il rendiconto dell'anno precedente sia pubblicato prima della riscossione del contributo dell'anno successivo, purché sia garantita la verifica dell'equilibrio tra costi e contributi. Ha escluso l'illegittimità derivata dal Rendiconto 2022, rilevando che la delibera 2024 si fondava su una nuova e autonoma istruttoria e stima del fabbisogno, mentre il rendiconto incideva soltanto sulla rettifica. Ha invece accolto la censura relativa alla metodologia di quantificazione del fabbisogno: l'AGCOM aveva formalmente individuato le attività finanziabili, ma aveva determinato i costi partendo dal budget complessivo dell'Autorità e allocandolo pro quota mediante valori medi e forfettari per FTE, senza disaggregare i costi delle singole attività né dimostrare il nesso tra risorse impiegate e funzioni finanziabili, soprattutto per le strutture non core e per i beni e servizi. Tale inversione dell'ordine logico, unita all'insufficiente motivazione e istruttoria, ha viziato la delibera. Il TAR ha respinto il secondo motivo, ritenendo che l'art. 1, commi 65 e 66, l. n. 266/2005 non cristallizzi l'elenco dei soggetti obbligati nel d.m. 17 maggio 2002 e che l'art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche individui i soggetti passivi mediante un criterio funzionale, riferito alle imprese che forniscono reti o servizi di comunicazione elettronica o dispongono di diritti d'uso. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità, poiché la riserva di legge relativa ex art. 23 Cost. è rispettata quando la legge definisce gli elementi essenziali del prelievo e rimette agli atti subprimari gli aspetti tecnici. Ha respinto anche il quarto motivo, ritenendo sufficientemente determinati dalla legge l'ambito soggettivo e oggettivo dell'obbligo. Ha accolto il quinto motivo, annullando le istruzioni nella parte in cui includevano tra i soggetti obbligati i fornitori di servizi interattivi associati o di accesso condizionato: tali attività sono servizi correlati e non servizi di comunicazione elettronica, poiché non consistono nella trasmissione di segnali; l'iscrizione al ROC non costituisce il presupposto dell'obbligo contributivo. Ha respinto il sesto motivo, ritenendo legittimo l'impiego solo parziale dell'avanzo, purché siano considerate le eccedenze effettivamente riferibili al settore interessato e la scelta rispetti prudenza e gradualità. Ha accolto il settimo motivo, annullando le istruzioni nella parte in cui impedivano, mediante codici ATECO bloccati, di escludere dalla base imponibile ricavi non riconducibili ai servizi di comunicazione elettronica. L'esclusione deve essere possibile previa prova dell'autonomia giuridica, economica e funzionale dei ricavi e dell'assenza di collegamento con l'attività regolata. Sono state annullate in parte qua le delibere n. 276/23/CONS e n. 284/23/CONS, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  Consente l'imposizione di diritti amministrativi esclusivamente per coprire i costi amministrativi relativi alle attività tipizzate nel settore delle comunicazioni elettroniche, secondo criteri di pertinenza, proporzionalità, obiettività e trasparenza.

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  Individua il presupposto funzionale dell'obbligo contributivo nelle imprese che forniscono reti o servizi di comunicazione elettronica o alle quali sono concessi diritti d'uso.

• art. 1, commi 65 e 66, l. 266/2005

  Prevede il finanziamento delle Autorità indipendenti da parte del mercato di competenza e rimette alla singola Autorità la determinazione dell'entità della contribuzione e delle modalità di versamento, senza fissare un elenco chiuso dei soggetti passivi.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è relativa: la legge deve definire gli elementi essenziali del prelievo, potendo demandare agli atti subprimari gli aspetti tecnici e attuativi.

• art. 2 d.lgs. 259/2003

  "le reti di comunicazione elettronica"

  Le definizioni del Codice consentono di delimitare l'obbligo contributivo sulla base della concreta fornitura di reti o servizi di comunicazione elettronica e della trasmissione di segnali.

• art. 2, lett. q), d.lgs. 177/2005

  "fornitore di servizi interattivi associati o di servizi di accesso condizionato"

  Descrive attività quali accesso condizionato, distribuzione di chiavi numeriche, fatturazione, fornitura di apparati, servizi della società dell'informazione e guide elettroniche ai programmi, che non costituiscono di per sé servizi di comunicazione elettronica.

• art. 15, comma 5, d.l. 123/2023

  Richiamato come esempio di disciplina che prevede espressamente la previa approvazione di un elenco nominativo dei soggetti obbligati, a differenza della disciplina del contributo AGCOM.

Massime di principio

• L'obbligo di rendicontazione annuale dei costi amministrativi e dei diritti riscossi nel settore delle comunicazioni elettroniche non impone che il rendiconto dell'anno precedente sia pubblicato prima della determinazione o riscossione del contributo dell'anno successivo, purché sia comunque garantita la verificabilità dell'equilibrio complessivo tra costi e contributi.
• La determinazione dei contributi amministrativi dovuti all'autorità di regolazione delle comunicazioni deve seguire un ordine logico vincolato: prima devono essere individuate in modo specifico le attività finanziabili, poi devono essere quantificati e disaggregati i relativi costi e, solo successivamente, deve essere determinato il fabbisogno complessivo. Non è sufficiente allocare pro quota il budget generale dell'autorità sulla base di costi medi per unità di personale.
• I costi relativi a funzioni trasversali o di supporto possono essere imputati al contributo soltanto mediante un criterio pro quota chiaro, analitico e verificabile, idoneo a dimostrare la loro effettiva riferibilità alle attività finanziabili; la mera indicazione di strutture organizzative o di valori forfettari non soddisfa gli obblighi di istruttoria e motivazione.
• Ai fini del contributo previsto per le comunicazioni elettroniche, i fornitori che svolgono esclusivamente servizi interattivi associati o di accesso condizionato non sono operatori di comunicazione elettronica, poiché tali servizi sono prestazioni correlate o accessorie e non consistono nella trasmissione di segnali su reti di comunicazione elettronica.
• La base imponibile del contributo deve comprendere soltanto i ricavi funzionalmente riconducibili alla fornitura di reti o servizi di comunicazione elettronica. Un sistema basato su codici ATECO non può introdurre una presunzione assoluta di imponibilità e deve consentire all'operatore di escludere ricavi estranei all'attività regolata, previa dimostrazione della loro autonomia giuridica, economica e funzionale e dell'assenza di un collegamento ancillare o strumentale con i servizi regolati.

Come è indicizzato