Cassazione Civile, Ordinanza n. 01383/2024 del 15/01/2024

Esito

La controversia

Una casa di cura privata aveva convenuto in giudizio l’ente sanitario pubblico per ottenere il pagamento di fatture emesse in base a un protocollo di intesa relativo al rimborso dei costi diretti dell’attività ambulatoriale svolta presso una struttura convenzionata. L’ente sanitario si era costituito contestando, tra l’altro, la giurisdizione del giudice ordinario e la validità del sistema di remunerazione previsto dal protocollo. Il tribunale aveva respinto la domanda della casa di cura e aveva accolto la domanda riconvenzionale di restituzione di somme asseritamente indebitamente pagate. In appello, la casa di cura aveva ottenuto riforma integrale della decisione, con condanna dell’ente sanitario al pagamento delle somme richieste. In cassazione, l’ente sanitario ha dedotto in sintesi: 1) violazione delle regole sul petitum sostanziale e sulla giurisdizione, sostenendo che il giudice ordinario non avrebbe potuto scrutinare la nullità del protocollo perché la questione investiva la procedura di scelta del contraente; 2) nullità della clausola di remunerazione per contrasto con norme imperative e con i principi di programmazione e contabilità pubblica; 3) erronea interpretazione delle clausole contrattuali, per asserita duplicazione di compensi tra rimborso dei costi di funzionamento e remunerazione dell’attività ambulatoriale; 4) omesso esame del mancato accreditamento della struttura; 5) incoerenza del rigetto della domanda restitutoria rispetto alle deduzioni sull’indebito.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, affermando che le controversie relative alla validità, efficacia, nullità o annullabilità del contratto stipulato dalla pubblica amministrazione, anche se dipendenti da irregolarità della procedura a monte di scelta del contraente, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, che può accertare incidentalmente i vizi della procedura senza necessità di previo annullamento da parte del giudice amministrativo. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’appello di Roma in diversa composizione, affinché esamini l’eccezione di nullità del protocollo che il giudice d’appello aveva ritenuto preclusa per difetto di giurisdizione. Sono rimasti assorbiti gli altri motivi di ricorso. Il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  n. 1 e 3; n. 3; n. 4; in subordine n. 5

  sono stati evocati come parametri di censura dei diversi motivi di ricorso per cassazione

• artt. 99, 112 e 386 c.p.c.

  richiamati dalla ricorrente a sostegno della critica sull’individuazione del petitum sostanziale e sui limiti del giudizio

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  richiamato per sostenere che la controversia non rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa sulle procedure di affidamento

• art. 1418 c.c.

  invocato per affermare la nullità del protocollo di intesa per contrasto con norme imperative

• artt. 24, 25, 103, 111 e 97 Cost.

  richiamati come parametri costituzionali nella deduzione sulla giurisdizione e sulla legittimità della procedura di scelta del contraente

• d.lgs. 163/2006

  richiamato quale disciplina delle procedure di scelta del contraente e dei limiti alle procedure negoziate o all’affidamento diretto

• r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  richiamato per il profilo formale della stipulazione e per le regole sulla contrattazione con la pubblica amministrazione

• regolamento n. 827 del 1924

  richiamato per le regole di esecuzione e formazione del contratto con la pubblica amministrazione

• art. 5 d.lgs. 231/2002

  richiamato dalla sentenza di appello per gli interessi riconosciuti sulla somma dovuta

• art. 12 preleggi

  richiamato nel secondo motivo come criterio interpretativo e di coordinamento delle norme invocate

• L. 241/1990

  richiamata dalla ricorrente a sostegno del rilievo imperativo dei principi di legalità e buon andamento nell’azione amministrativa

• d.lgs. 502/1992

  richiamato per sostenere l’assetto della programmazione e dell’accreditamento sanitario; la Corte d’appello aveva ritenuto la norma già abrogata al momento della stipula

• d.lgs. 163/2006

  richiamati nel secondo motivo in relazione alla validità del sistema di remunerazione e alle regole pubblicistiche

• d.lgs. 150/2009

  richiamato nel secondo motivo come ulteriore parametro normativo invocato contro la validità del protocollo

• artt. 1362 e segg. c.c.

  richiamati per censurare l’interpretazione delle clausole del protocollo e l’asserita duplicazione delle spettanze

• art. 1571 c.c.

  richiamato nel terzo motivo come norma sul rapporto negoziale oggetto di qualificazione

• art. 1615 c.c.

  richiamato nel terzo motivo come norma sul tipo contrattuale e sull’interpretazione delle obbligazioni assunte

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nei motivi quarto e quinto per denunciare ultrapetizione o omessa pronuncia

• art. 132, n. 4, c.p.c.

  richiamato nel quarto motivo per censurare un preteso difetto di motivazione

• Sez. U, n. 5446 del 5.4.2012

  richiamata come precedente di principio: nella controversia sul pagamento del corrispettivo e sulla nullità del contratto per omessa gara, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, che può valutare incidentalmente i vizi della procedura di affidamento

• Sez. U, n. 11366 del 31.5.2016

  richiamata a conferma del principio sulla giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie relative alla fase negoziale e alla validità del contratto

• Sez. U, n. 8515 del 29.5.2012

  richiamata a sostegno del medesimo criterio di riparto della giurisdizione

• Sez. U, n. 1599 del 19.1.2022

  richiamata per affermare la possibilità per la sezione semplice di esaminare il motivo relativo alla giurisdizione

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contratti stipulati dalla pubblica amministrazione, la giurisdizione del giudice ordinario comprende non solo le domande di adempimento, ma anche quelle dirette a far accertare la nullità, l’annullabilità o l’inefficacia del contratto, anche quando il vizio dipenda da irregolarità della fase pubblicistica a monte.
• Il giudice ordinario può accertare incidentalmente la legittimità della procedura di affidamento e i vizi degli atti amministrativi presupposti, senza che sia necessario un previo annullamento da parte del giudice amministrativo, quando la domanda abbia ad oggetto diritti soggettivi nascenti dal contratto.
• Ai fini del riparto di giurisdizione nelle controversie contrattuali con la pubblica amministrazione, rileva il petitum sostanziale: se la pretesa sostanziale è il pagamento del corrispettivo o la contestazione della validità del contratto, la lite resta nell’orbita della giurisdizione ordinaria.
• Quando il giudice di merito ha declinato la giurisdizione, la Corte di cassazione, se accoglie il motivo sul riparto di giurisdizione, deve cassare con rinvio senza pronunciarsi sul merito della nullità dedotta, che resta riservata al giudice del rinvio.

Come è indicizzato