Sentenza n. 3807/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, in sintesi: 1) violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, assumendo che il Comune avesse esercitato un annullamento d'ufficio senza rispettarne i presupposti; 2) contraddittorietà dell'azione amministrativa, poiché il permesso di costruire n. 82/2015 non sarebbe stato superato dal titolo n. 54/2020 e non sarebbe stato incluso nella declaratoria di decadenza, pur abilitando alla permanenza delle opere; 3) violazione dell'art. 11 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 1105 c.c., poiché il Comune avrebbe erroneamente ritenuto insussistente la legittimazione della società a essere titolare dei permessi di costruire. Le strutture erano collocate su terreni in comproprietà indivisa tra due soggetti. Dopo la scadenza dell'originario atto di disponibilità e dei precedenti contratti di locazione, l'assemblea dei comproprietari, convocata nel maggio 2023, aveva deliberato a maggioranza, calcolata secondo il valore delle quote, il rinnovo della locazione in favore della società. Il comproprietario titolare della quota maggioritaria aveva quindi sottoscritto due contratti di locazione della durata di sei anni. Il Comune aveva invece ritenuto che l'atto di disponibilità fosse scaduto, che il nuovo contratto fosse stato sottoscritto da un solo comproprietario senza il consenso dell'altro e che la società non disponesse di un titolo sufficiente ai sensi dell'art. 11 d.P.R. 380/2001. La società ha inoltre impugnato per illegittimità derivata l'ordinanza comunale di sospensione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, annullando sia il provvedimento comunale di decadenza dei permessi di costruire sia l'ordinanza di sospensione dell'attività. Ha respinto il primo motivo, chiarendo che il provvedimento comunale, nonostante il riferimento dispositivo all'annullamento dei titoli, non costituiva annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990: le ragioni del ritiro riguardavano infatti circostanze sopravvenute e non vizi originari dei titoli. Ha respinto anche il secondo motivo, ritenendo che non contenesse una critica persuasiva alla motivazione della sentenza di primo grado. Ha accolto il terzo motivo. La decadenza era stata qualificata correttamente come atto dichiarativo fondato sulla clausola dei permessi che prevedeva la decadenza automatica in caso di cessazione del contratto di affitto esistente al momento del rilascio. Tuttavia, il presupposto concretamente posto a fondamento della decadenza non sussisteva. Al momento dell'adozione dell'atto, i contratti di locazione del 17 maggio 2023 risultavano efficaci e la stipula da parte del comproprietario titolare della quota maggioritaria era stata autorizzata dalla deliberazione assembleare adottata a maggioranza ai sensi dell'art. 1105 c.c. La locazione infra-novennale di un bene comune rientra negli atti di ordinaria amministrazione e la deliberazione della maggioranza, calcolata secondo il valore delle quote, è obbligatoria anche per la minoranza. Il Comune, nell'esercizio della verifica prevista dall'art. 11 d.P.R. 380/2001, deve accertare seriamente la disponibilità dell'immobile e, in presenza di contestazioni, svolgere le necessarie indagini, senza sostituirsi al giudice ordinario nelle questioni civilistiche; può negare o ritirare il titolo solo quando il richiedente non fornisca elementi prima facie attendibili sulla propria legittimazione. Nel caso concreto, il Comune ha erroneamente ritenuto impeditiva la contestazione del comproprietario dissenziente e l'ordinanza cautelare civile, che si limitava a riconoscere a quest'ultimo la quota di canoni proporzionale alla sua partecipazione e non impediva il rinnovo della locazione deliberato dalla maggioranza. L'annullamento della decadenza ha determinato l'illegittimità derivata dell'ordinanza di sospensione dell'attività, fondata sul provvedimento ritirato. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori; le spese sono state compensate nei rapporti con la società comproprietaria intervenuta.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non si applica quando il ritiro del titolo è fondato su circostanze sopravvenute, anziché su un'illegittimità originaria dell'atto.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  L'amministrazione deve verificare con serietà e rigore che il richiedente sia proprietario dell'immobile o disponga di un titolo sufficiente per eseguire l'intervento; in presenza di contestazioni deve svolgere le necessarie indagini, senza sostituirsi al giudice ordinario nelle valutazioni civilistiche, e può procedere negativamente solo se mancano elementi prima facie attendibili a sostegno della legittimazione.

• art. 1105 c.c.

  Per gli atti di ordinaria amministrazione della cosa comune, le deliberazioni della maggioranza dei partecipanti, calcolata secondo il valore delle quote, sono obbligatorie anche per la minoranza; tale regola autorizza la stipula di una locazione infra-novennale del bene comune.

• art. 1572 c.c.

  La locazione di durata inferiore a nove anni rientra, nel caso esaminato, negli atti di ordinaria amministrazione della comunione.

Massime di principio

• Il ritiro di un titolo edilizio fondato su circostanze sopravvenute non costituisce annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, che presuppone un'illegittimità originaria dell'atto ritirato.
• Ai fini dell'art. 11 d.P.R. 380/2001, l'amministrazione deve verificare la disponibilità giuridica dell'immobile con un'istruttoria seria e rigorosa; quando emergono contestazioni civilistiche, deve accertare l'esistenza di elementi prima facie attendibili, ma non può risolvere in via amministrativa controversie riservate al giudice ordinario.
• In una comunione ordinaria, la locazione infra-novennale del bene comune costituisce atto di ordinaria amministrazione: la deliberazione della maggioranza dei partecipanti, determinata secondo il valore delle quote, vincola anche il comproprietario di minoranza e può legittimare la stipula del contratto da parte del comproprietario autorizzato.
• La contestazione del comproprietario dissenziente non esclude, di per sé, la disponibilità giuridica necessaria per il rilascio o il mantenimento di un titolo edilizio, quando il contratto di locazione sia stato stipulato in esecuzione di una valida deliberazione maggioritaria della comunione e risulti efficace tra le parti.
• L'annullamento del provvedimento presupposto determina l'illegittimità derivata del provvedimento consequenziale di sospensione dell'attività, quando quest'ultimo sia fondato esclusivamente sulla decadenza del titolo edilizio.

Come è indicizzato