Sentenza n. 5506/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Il RTI ricorrente, classificatosi primo nella procedura aperta per l'affidamento di lavori di ammodernamento di gallerie autostradali, ha impugnato il provvedimento di esclusione, gli atti istruttori, i pareri giuslavoristici e la lex specialis, chiedendo anche l'inefficacia del contratto eventualmente stipulato e il subentro, nonché riservandosi il risarcimento per equivalente. La stazione appaltante aveva indicato nel disciplinare il CCNL Edilizia – Aziende Industriali (F012), consentendo l'applicazione di un diverso CCNL solo ove garantisse tutele economiche e normative equivalenti. Una mandante aveva dichiarato di applicare il CCNL Laterizi – Aziende Industriali. Il primo motivo deduceva violazione dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023, della Relazione illustrativa ANAC al bando-tipo e della circolare INL n. 2/2020, nonché difetto di istruttoria, motivazione, erroneità dei presupposti, illogicità e violazione dei principi di buon andamento, trasparenza e concorrenza, contestando la valutazione di non equivalenza. Il secondo motivo sosteneva che il CCNL Laterizi fosse più pertinente alle prestazioni della mandante e che, pertanto, non dovesse essere sottoposto a verifica di equivalenza. Il terzo motivo prospettava l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del Codice per eccesso di delega, in relazione all'art. 76 Cost. Il quarto deduceva violazione degli artt. 3, 36, 39, 41, 97 e 118 Cost. Il quinto chiedeva la disapplicazione dell'art. 11 e della lex specialis per contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e con l'art. 70 della direttiva 2014/24/UE, nonché il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Era stata inoltre richiesta una verificazione sull'equivalenza dei CCNL. La domanda cautelare è stata rinunciata.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. Ha ritenuto legittimo il procedimento di verifica svolto dal RUP, che aveva richiesto chiarimenti e documentazione, acquisito il parere di un esperto giuslavoristico e analizzato distintamente le tutele normative ed economiche. Quanto alle tutele normative, la stazione appaltante aveva individuato sei profili di scostamento non marginale: disciplina del lavoro straordinario, assistenza integrativa e welfare, preavviso, lavoro supplementare, lavoro a tempo parziale e contribuzione alla Cassa Edile. Quanto alle tutele economiche, aveva rilevato che le componenti fisse della retribuzione globale annua risultavano inferiori ai parametri del CCNL F012 e che non potevano essere valorizzati, ai fini dell'equivalenza, elementi variabili o non adeguatamente documentati, quali un superminimo assorbibile e un'indennità di cantiere non contestualizzata. Il giudice ha escluso il difetto di motivazione e di istruttoria, precisando che il riferimento alla non piena equivalenza non dimostrava l'adozione di un criterio di sovrapponibilità assoluta, poiché l'amministrazione aveva svolto una valutazione complessiva e sistemica. Il giudizio di equivalenza è stato qualificato come espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; tali vizi non erano stati dimostrati. La verificazione è stata quindi ritenuta non necessaria. Il TAR ha inoltre affermato che l'art. 11 del d.lgs. 36/2023 rimette alla stazione appaltante l'individuazione del CCNL di riferimento in base alla natura e alla prevalenza delle prestazioni oggetto dell'appalto, senza imporre l'indicazione di tanti CCNL quante sono le diverse lavorazioni. È legittima l'indicazione di un unico CCNL quando le attività siano finalisticamente connesse e riconducibili a un'attività prevalente. Nel caso concreto, la mandante doveva eseguire il 10% delle lavorazioni nella categoria OG4, relative a opere d'arte nel sottosuolo, sicché il CCNL Edilizia risultava strettamente connesso alle prestazioni. Anche l'eventuale produzione e posa in opera di manufatti prefabbricati conservava natura edile. La verifica di equivalenza era pertanto obbligatoria e non poteva essere omessa in ragione della pretesa maggiore pertinenza del CCNL Laterizi. Le questioni di costituzionalità sono state dichiarate irrilevanti e manifestamente infondate: irrilevanti perché il CCNL indicato dalla stazione appaltante era coerente con le prestazioni concretamente assunte dalla mandante; infondate perché l'art. 11 attua i criteri della legge delega, non viola gli artt. 3, 36, 39, 41, 97 e 118 Cost. e lascia all'impresa la facoltà di applicare un diverso CCNL, subordinandola alla prova dell'equivalenza. La disposizione è stata ritenuta funzionale alla tutela della retribuzione sufficiente e proporzionata, alla prevenzione del dumping sociale e alla semplificazione della gara. Sono state respinte anche le censure fondate sul diritto dell'Unione: l'individuazione del CCNL quale standard minimo di tutela, purché collegato all'oggetto dell'appalto, è stata ritenuta compatibile con la direttiva 2014/24/UE e non lesiva della concorrenza, della libertà di stabilimento o della libera prestazione dei servizi. Non sussistevano quindi i presupposti né per la disapplicazione dell'art. 11 né per il rinvio pregiudiziale.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro...

  La stazione appaltante indica il CCNL pertinente alle prestazioni oggetto dell'appalto; l'operatore può applicare un diverso CCNL solo se dimostra l'equivalenza delle tutele economiche e normative, che la stazione appaltante è tenuta a verificare.

• art. 11, comma 2-bis, d.lgs. 36/2023

  Pur non applicabile ratione temporis, conferma in chiave chiarificatrice che l'obbligo di indicare una pluralità di CCNL riguarda le attività autonome eccedenti la soglia prevista, mentre per attività connesse o complementari è legittima l'individuazione del CCNL relativo all'attività prevalente.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa del soccorso istruttorio e della richiesta di chiarimenti utilizzata dalla stazione appaltante nel procedimento di verifica.

• art. 57, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Richiamato nel quadro della disciplina delle clausole sociali e della tutela dei lavoratori nella gara.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dall'art. 11, comma 4, quale modalità di verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele.

• art. 1, comma 2, lett. h), n. 2, l. 78/2022

  Garantire l'applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore... nonché garantire le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti dell'appaltatore e contrastare il lavoro irregolare.

  La disposizione delegante legittima l'individuazione del CCNL di settore connesso alle prestazioni e la verifica dell'equivalenza delle tutele.

• art. 76 Cost.

  Non risulta violato: l'art. 11 del Codice rientra nei margini di discrezionalità del legislatore delegato e attua la ratio della delega.

• art. 3 Cost.

  Non è violato perché l'art. 11 consente di applicare un diverso CCNL, purché offra tutele equivalenti, senza imporre un trattamento discriminatorio.

• art. 36 Cost.

  L'art. 11 è considerato presidio della retribuzione proporzionata e sufficiente e strumento di contrasto alla competizione al ribasso sulle tutele del lavoro.

• art. 39 Cost.

  Non è violato perché la norma non attribuisce efficacia erga omnes al CCNL, ma condiziona l'accesso a una specifica commessa pubblica al rispetto di uno standard contrattuale o alla prova dell'equivalenza.

• art. 41 Cost.

  Non è violato perché l'impresa resta libera di applicare altri contratti nella propria attività e la libertà economica deve coordinarsi con l'utilità sociale e la tutela dei lavoratori.

• art. 97 Cost.

  La scelta normativa per un CCNL di riferimento favorisce semplificazione, buon andamento e risultato, evitando la proliferazione di verifiche su una pluralità di contratti.

• art. 118, comma 4, Cost.

  La censura è stata ritenuta priva di autonoma consistenza e comunque infondata una volta esclusa la violazione degli artt. 39 e 41 Cost.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Non ostano all'applicazione di uno standard contrattuale nazionale collegato all'oggetto dell'appalto e diretto alla tutela dei lavoratori, purché rispettoso del diritto dell'Unione.

• art. 18, paragrafo 2, direttiva 2014/24/UE

  Conferma l'obbligo degli Stati e delle amministrazioni aggiudicatrici di garantire il rispetto degli obblighi sociali e lavoristici, inclusi quelli derivanti dai contratti collettivi conformi al diritto dell'Unione.

• art. 57, paragrafo 4, lett. a), direttiva 2014/24/UE

  Ammette l'esclusione dell'operatore quando sia dimostrata la violazione degli obblighi sociali e lavoristici richiamati dall'art. 18, paragrafo 2.

• art. 70 direttiva 2014/24/UE

  Le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all'esecuzione dell'appalto... di ordine ambientale, sociale o relative all'occupazione.

  Legittima condizioni sociali e occupazionali di esecuzione purché collegate all'oggetto dell'appalto e indicate nei documenti di gara.

• Allegato II.12, Tabella A, d.lgs. 36/2023

  La categoria OG4 comprende opere d'arte nel sottosuolo, prestazioni rispetto alle quali il CCNL Edilizia è stato ritenuto strettamente connesso.

• Allegato X d.lgs. 81/2008

  Elenco dei lavori edili o di ingegneria civile.

  Ricompone tra i lavori edili il montaggio e lo smontaggio di elementi prefabbricati utilizzati per lavori edili, confermando la pertinenza del CCNL Edilizia.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023, la stazione appaltante deve indicare nei documenti di gara il CCNL nazionale e territoriale strettamente connesso alle prestazioni oggetto dell'appalto, avuto riguardo alla loro natura e prevalenza; non è necessario indicare tanti CCNL quante sono le singole lavorazioni quando queste siano finalisticamente connesse o complementari e riconducibili a un'attività prevalente.
• L'operatore economico può indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, ma deve dimostrare che esso garantisce tutele economiche e normative equivalenti. La verifica dell'equivalenza da parte della stazione appaltante è obbligatoria e non può essere omessa perché il contratto alternativo è ritenuto più pertinente dall'operatore.
• L'equivalenza delle tutele normative ed economiche deve essere valutata in modo complessivo e sistemico: non è sufficiente valorizzare singole condizioni più favorevoli, né possono essere computati elementi retributivi variabili, assorbibili, volontari o non adeguatamente documentati quando il contratto indicato nella lex specialis garantisca livelli minimi più elevati.
• Il giudizio di equivalenza dei CCNL costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità, travisamento dei fatti o istruttoria inadeguata; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella amministrativa.
• Quando un operatore esegue lavorazioni principali in cantiere riconducibili al settore edile, l'eventuale svolgimento anche di attività produttive o di posa non giustifica l'applicazione di un CCNL con tutele deteriori rispetto al CCNL Edilizia individuato per l'appalto, poiché ciò determinerebbe una frammentazione dei regimi contrattuali incompatibile con la tutela minima dei lavoratori e con la parità concorrenziale.
• L'art. 11 del d.lgs. 36/2023, interpretato nel senso che consente l'applicazione di un diverso CCNL purché equivalente e impone la verifica dell'equivalenza, non viola gli artt. 3, 36, 39, 41, 76, 97 e 118 Cost. né gli artt. 49 e 56 TFUE o l'art. 70 della direttiva 2014/24/UE, in quanto persegue la tutela del lavoro e il contrasto al dumping sociale mediante una condizione di gara collegata all'oggetto dell'appalto.

Come è indicizzato