Sentenza n. 612/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La gara, relativa al lotto 28, era stata aggiudicata alla Landucci, prima classificata con 70 punti per l’offerta tecnica e 30 per quella economica; Sirio si era classificata seconda e Ventura terza, ottenendo tutte 70 punti per l’offerta tecnica. Sirio ha dedotto che le seconde giustificazioni dell’aggiudicataria avessero illegittimamente modificato l’offerta economica e, in subordine, che il reale costo della manodopera imponesse la rideterminazione della diaria e del punteggio economico. In particolare, l’aggiudicataria aveva inizialmente indicato un costo orario del lavoro di euro 18,12 e un costo della manodopera di euro 0,1761 per diaria, poi aveva utilizzato nelle seconde giustificazioni un costo orario medio di euro 21,93, modificato il monte ore e considerato 928.531 presenze anziché le 773.776 presenze stimate per il servizio. Ventura ha contestato: l’attribuzione del punteggio massimo alle offerte di Landucci e Sirio per il criterio tecnico relativo al potenziamento dei controlli; la verifica di anomalia dell’offerta di Landucci, sotto i profili del costo del lavoro, della mancata considerazione dei sostituti dei lavoratori assenti e della genericità di varie voci di costo; la mancata verifica di anomalia dell’offerta di Sirio. Landucci ha proposto ricorso incidentale escludente, sostenendo che Ventura avrebbe dovuto essere esclusa per grave illecito professionale. Il TAR ha inoltre esaminato l’incidenza dell’inversione procedimentale prevista dalla lex specialis.

La decisione

I due ricorsi sono stati riuniti. Quanto al ricorso di Sirio, il TAR ha ritenuto fondato il rilievo relativo alla quantificazione del costo della manodopera. Le prime giustificazioni si fondavano su un costo orario inferiore a quello risultante dalle tabelle ministeriali; le seconde non costituivano una mera correzione di errore materiale, perché avevano modificato anche il monte ore e il numero delle presenze utilizzato come divisore. Il riferimento a 928.531 presenze, comprensive dell’incremento del quinto d’obbligo, non era corretto ai fini del calcolo dell’incidenza della manodopera: il quinto d’obbligo era stato considerato dalla stazione appaltante solo per la programmazione della spesa e poteva operare anche in diminuzione, mentre il calcolo doveva riferirsi alla stima ordinaria di 773.776 presenze. Ne derivava un costo reale della manodopera di euro 0,2114 per diaria, superiore a quello di euro 0,1761, arrotondato a euro 0,18, indicato nell’offerta. Tuttavia, il TAR ha escluso che tale modifica imponesse l’esclusione automatica dell’aggiudicataria o la rideterminazione della diaria offerta: la diaria e il ribasso economico erano rimasti invariati e la modifica del costo del lavoro era ragionevole, in quanto diretta a correggere l’erronea applicazione di un costo orario inferiore alle tabelle ministeriali e incidente in misura contenuta sul prezzo. La conseguenza era però la necessità di rinnovare la verifica di anomalia, considerando il maggior costo della manodopera e l’ulteriore costo dei lavoratori sostitutivi. Quanto al ricorso di Ventura, il primo motivo è stato respinto: la valutazione della commissione sul criterio tecnico D rientrava nella discrezionalità tecnica e non presentava macroscopici errori, illogicità o irragionevolezza manifeste. Anche offerte tecnologicamente più avanzate, basate su intelligenza artificiale e dispositivi IoT, non dovevano necessariamente ottenere un punteggio maggiore se tutte soddisfacevano pienamente il target previsto dalla lex specialis. È stata invece accolta la parte del secondo motivo relativa alla verifica di anomalia dell’offerta di Landucci, per le medesime ragioni già riconosciute in favore di Sirio. È stata respinta la censura relativa alla genericità di altre voci di costo, poiché le stime economiche sono previsionali e non richiedono una prova documentale analitica di ogni singola voce quando l’offerta risulti ex ante ragionevole e attendibile. È stata altresì respinta la censura sulla mancata verifica dell’anomalia dell’offerta di Sirio, poiché la lex specialis prevedeva il controllo delle offerte successive solo dopo l’esito negativo della verifica sull’offerta prima classificata; inoltre, il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati. Il ricorso incidentale di Landucci è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse: per effetto dell’inversione procedimentale, la documentazione amministrativa di Ventura non era stata verificata per il lotto 28 e l’eventuale esame del grave illecito professionale avrebbe dovuto avvenire soltanto se Ventura fosse divenuta aggiudicataria. Il TAR ha annullato l’aggiudicazione e dichiarato inefficaci l’accordo quadro e il contratto attuativo sottoscritti il 27 febbraio 2026. Ha disposto la rinnovazione della verifica di anomalia da parte del RUP, con l’ausilio della commissione giudicatrice. Se la verifica di Landucci avrà esito negativo, dovrà essere verificata l’anomalia di Sirio e, successivamente, se necessario, quella di Ventura, con eventuale valutazione del grave illecito professionale di quest’ultima. L’Amministrazione e Landucci sono state condannate in solido alle spese in favore di Sirio e Ventura, pari a euro 15.000,00 per ciascun giudizio, oltre accessori; le spese tra Ventura e Sirio sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 120, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nei documenti di gara iniziali può essere stabilito che, qualora in corso di esecuzione si renda necessario un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell’importo del contratto, la stazione appaltante possa imporre all’appaltatore l’esecuzione alle condizioni originariamente previste. In tal caso l’appaltatore non può fare valere il diritto alla risoluzione del contratto

  Il quinto d’obbligo può comportare tanto un aumento quanto una diminuzione delle prestazioni e, se previsto per la programmazione della spesa, non costituisce automaticamente la quantità stimata da utilizzare per calcolare l’incidenza dei costi della manodopera sull’offerta.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale

  L’obbligo di indicare i costi della manodopera opera anche per una fornitura che richieda attività di consegna e stoccaggio; il costo indicato può essere modificato in sede di giustificazioni se la modifica è ragionevole, giustificata e proporzionata e non altera la diaria o il ribasso offerto.

• art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Il maggiore costo della manodopera emerso in sede di giustificazioni impone una nuova verifica della congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta; se l’incremento elimina l’utile e rende l’offerta non sostenibile, l’operatore deve essere escluso.

• art. 107, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Nelle procedure aperte, la stazione appaltante può disporre negli atti di gara che le offerte siano esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti. Tale facoltà può essere esercitata dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte. Se si avvale di tale possibilità, la stazione appaltante garantisce che la verifica dell’assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente

  L’inversione procedimentale consente di limitare la verifica amministrativa, in via ordinaria, al migliore offerente; l’operatore collocato in posizione successiva non può pretendere l’esame anticipato della propria posizione né promuovere un ricorso incidentale escludente privo di interesse attuale.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Il giudice non può accertare o valutare l’anomalia di un’offerta che la stazione appaltante non abbia ancora sottoposto a verifica.

• art. 121 c.p.a.

  L’annullamento dell’aggiudicazione comporta la valutazione della sorte del contratto già stipulato secondo i presupposti del rito appalti.

• art. 122 c.p.a.

  Nel caso concreto, l’annullamento dell’aggiudicazione ha condotto alla declaratoria di inefficacia dell’accordo quadro e del contratto attuativo.

• art. 124 c.p.a.

  La domanda di subentro o di risarcimento in forma specifica resta subordinata agli esiti della rinnovata verifica di anomalia e della successiva graduatoria.

• art. 22 del disciplinare di gara

  Qualora tale offerta risulti anomala, si procede con le stesse modalità nei confronti delle successive offerte ritenute anormalmente basse, fino ad individuare la migliore offerta ritenuta non anomala

  La verifica delle offerte successive alla prima classificata si attiva solo se la verifica dell’offerta migliore si conclude con un giudizio di anomalia.

Massime di principio

• In una procedura di gara, la quantificazione del costo della manodopera deve essere verificata sulla base della stima effettiva delle prestazioni richiesta dalla lex specialis; il quinto d’obbligo previsto anche per variazioni diminutive o utilizzato ai soli fini della programmazione finanziaria non può essere assunto automaticamente come incremento certo delle quantità ai fini del calcolo dell’incidenza del costo del lavoro.
• La correzione, in sede di verifica dell’anomalia, del costo della manodopera indicato nell’offerta non comporta automaticamente l’esclusione quando non vengono modificati la diaria o il ribasso offerti e la modifica è ragionevole, proporzionata e diretta a correggere un errore originario comprovato. La stazione appaltante deve però rinnovare la verifica di anomalia considerando il costo corretto.
• Le tabelle ministeriali del costo del lavoro tengono conto delle ore mediamente non lavorate dal dipendente assente, ma non comprendono anche il costo del lavoratore sostitutivo necessario per garantire la continuità della prestazione. Tale costo deve essere considerato nella verifica di sostenibilità dell’offerta quando il servizio non può essere interrotto.
• La verifica di anomalia si fonda su stime previsionali e non richiede la documentazione analitica di ogni voce di costo, purché le stime risultino ex ante ragionevoli e attendibili; la stazione appaltante può concentrarsi sulle voci più rilevanti e potenzialmente decisive per la remuneratività complessiva dell’offerta.
• La valutazione delle offerte tecniche è espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacata solo in presenza di macroscopici errori di fatto, illogicità o manifesta irragionevolezza. Una soluzione tecnologicamente più avanzata non deve necessariamente ricevere un punteggio superiore se anche soluzioni tradizionali soddisfano pienamente gli obiettivi e gli standard minimi-migliorativi fissati dalla lex specialis.
• Quando la lex specialis prevede l’inversione procedimentale e limita la verifica dei requisiti al primo classificato, il concorrente collocato successivamente non ha un interesse attuale a ottenere l’esclusione di altro concorrente sulla base di requisiti non ancora verificati; l’esame della relativa causa di esclusione potrà avvenire solo se quel concorrente diverrà aggiudicatario.

Come è indicizzato