Sentenza n. 6371/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, gli accordi Stato-Regioni, le circolari operative e gli atti regionali e aziendali connessi all’applicazione del payback sui dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018, proponendo anche motivi aggiunti contro i successivi provvedimenti regionali. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, lamentando violazione dei principi di legittimo affidamento, certezza del diritto, irretroattività, proporzionalità, ragionevolezza, capacità contributiva e neutralità dell’IVA, nonché degli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 53, 97 e 117 Cost., della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, della CEDU, del TUE e del TFUE. Ha inoltre sostenuto che il payback avrebbe inciso illegittimamente sulle gare e sui contratti pubblici, modificandone ex post l’equilibrio economico; che i tetti regionali non sarebbero stati determinati in coerenza con la composizione pubblico-privata dell’offerta; che la verifica dello sforamento per gli anni 2015-2018 sarebbe stata tardiva e basata su dati contabili non correttamente interpretati, con inclusione o esclusione illegittima di dispositivi a utilità pluriennale e di servizi accessori; che gli atti statali sarebbero viziati da difetto di istruttoria, motivazione, trasparenza e partecipazione procedimentale. Quanto agli atti regionali, ha dedotto la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’omessa messa a disposizione dei dati e dei conteggi utilizzati per determinare il fatturato e la quota individuale di ripiano, nonché l’illegittimità derivata dagli atti statali.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte agli atti statali e ha dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa quelle rivolte agli atti regionali di determinazione della quota individuale di payback, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. Quanto agli atti statali, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il payback per gli anni 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria, qualificabile come contributo di solidarietà, compatibile con la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e non lesiva dei principi di irretroattività e legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015. Il meccanismo non incide sulle gare né modifica i contratti, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. La censura relativa alla capacità contributiva è stata respinta perché il meccanismo si collega al fatturato aziendale al lordo dell’IVA. Anche la censura sulla neutralità dell’IVA è stata respinta, in quanto l’art. 9 d.l. 34/2023 consente la detrazione dell’IVA mediante scorporo dagli importi versati a titolo di payback. Il tetto uniforme del 4,4% per le Regioni, riferito alle annualità pregresse, è stato ritenuto ragionevole e coerente con l’esigenza di prevedibilità e con il vincolo nazionale complessivo. Il Collegio ha escluso disparità di trattamento e lesioni della concorrenza, osservando che le imprese potevano liberamente scegliere in quali Regioni operare. Ha inoltre ritenuto che il fatturato rilevante riguardi esclusivamente il prezzo dei dispositivi medici, non i servizi accessori, e che eventuali errori di contabilizzazione dei beni a utilità pluriennale incidano sugli atti regionali applicativi, non sulla legittimità generale degli atti statali. Le garanzie partecipative non erano dovute, poiché gli atti rientrano nell’ambito dell’art. 13 l. 241/1990 e la disciplina speciale non prevede la partecipazione delle imprese. Quanto agli atti regionali, il TAR ha ritenuto che le Regioni svolgano attività meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e contabile: non determinano il tetto, non certificano lo sforamento e non esercitano discrezionalità, ma si limitano a individuare le imprese e calcolare la quota sulla base di dati e percentuali già stabiliti a monte. Ne deriva un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale, devoluto al giudice ordinario. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, la rilevazione dello sforamento, il concorso delle imprese fornitrici al ripiano e la procedura di attuazione per gli anni 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria delle conseguenze dello sforamento.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e i termini per la relativa dichiarazione.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, attribuendo alle Regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e di adottare i provvedimenti applicativi.

• art. 13 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Esclude gli atti considerati dalla disciplina della partecipazione procedimentale del Capo III; il TAR lo applica agli atti di attuazione del payback.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha istituito il fondo destinato alle Regioni e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende, rilevante nel giudizio costituzionale richiamato.

• art. 9 d.l. 34/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente alle aziende fornitrici di detrarre l’IVA, mediante scorporo, dagli importi versati a titolo di payback.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di payback per gli anni 2015-2018 e la cessazione della materia del contendere al ricorrere delle condizioni previste.

• art. 11 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente la riassunzione della controversia davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato per escludere che la controversia rientri in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018, qualificandolo come contributo di solidarietà ragionevole e proporzionato e non lesivo dei principi di irretroattività e affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività e tutela del legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano già previsti dalla legge al momento della partecipazione alle gare, anche se la concreta attuazione è intervenuta successivamente.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti pubblici: non modifica quantità, prezzi o condizioni dell’affidamento, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa fornitrice in relazione al fatturato realizzato nei confronti del SSN.
• La quota di payback, essendo parametrata al fatturato dell’impresa al lordo dell’IVA, non è priva di collegamento con la capacità contributiva del soggetto obbligato; inoltre, la neutralità dell’IVA è salvaguardata dalla possibilità di scorporare e detrarre l’imposta dagli importi versati secondo le modalità previste dalla legge.
• Le attività regionali di attuazione del payback, consistenti nella verifica contabile, nell’individuazione delle imprese e nel calcolo matematico della quota individuale sulla base di tetti, percentuali e criteri già stabiliti da legge e atti statali, sono attività vincolate e prive di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie contro i provvedimenti regionali che determinano la quota individuale di payback, quando riguardano il corretto calcolo di un’obbligazione patrimoniale in un rapporto paritario e non l’esercizio di discrezionalità amministrativa, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Gli atti statali di determinazione generale del tetto e di certificazione dello sforamento non sono illegittimi per mancata partecipazione delle imprese quando la disciplina speciale ne regola autonomamente la formazione e gli atti rientrano nell’ambito di esclusione dell’art. 13 l. 241/1990.

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