Cassazione Civile, Sentenza n. 11473/2020 del 15/06/2020

Esito

La controversia

Un professionista aveva chiesto al Comune il pagamento di lire 79.988.455 per un incarico di progettazione di un centro sportivo affidatogli con deliberazione comunale; in via subordinata aveva domandato la stessa somma, o quella ritenuta equa, a titolo di arricchimento senza causa, oltre al risarcimento di lire 20.000.000. Il Tribunale di Roma aveva respinto le domande, rilevando l’assenza dei requisiti formali e contabili per vincolare l’ente e la mancanza di prova del riconoscimento dell’utilità. La Corte d’Appello di Roma, con sentenza depositata il 16 giugno 2014, aveva invece riconosciuto lire 47.993.007 a titolo di compenso professionale, oltre interessi dal 19 dicembre 1991 e spese; aveva escluso il compenso ulteriore richiesto per l’ampliamento dell’incarico. Nel giudizio di rinvio seguito alla precedente cassazione delle Sezioni Unite, la Corte d’Appello aveva ritenuto valida la deliberazione perché la spesa era stata riferita a un possibile mutuo e aveva reputato sufficiente, ai fini della forma scritta, lo scambio tra comunicazione del sindaco e accettazione del professionista. Il Comune ha proposto cinque motivi: con i primi due ha contestato la validità della deliberazione e del rapporto per mancanza dell’impegno di spesa e dell’attestazione di copertura finanziaria richiesti dalla legge, censurando anche la motivazione della sentenza d’appello; con il terzo ha dedotto, in subordine, la mancanza della forma scritta ad substantiam; con il quarto ha lamentato l’omesso esame del mancato finanziamento, indicato come condizione del pagamento. Il professionista ha proposto ricorso incidentale condizionato, sostenendo che il Comune si fosse arricchito senza causa acquisendo gratuitamente il progetto, e ha chiesto lire 79.988.455 oltre interessi e il ristoro di lire 20.000.000.

La decisione

La Cassazione ha accolto il primo e il secondo motivo del ricorso principale: la mera previsione di un eventuale finanziamento da richiedere a terzi non equivale all’indicazione dell’impegno di spesa e dei mezzi per farvi fronte, né sostituisce l’attestazione di copertura finanziaria del responsabile del servizio finanziario prescritta dall’art. 55, comma 5, della L. n. 142 del 1990. La deliberazione di conferimento dell’incarico e l’eventuale contratto fondato su di essa sono quindi nulli; i motivi terzo e quarto, relativi alla forma scritta e al mancato finanziamento, sono rimasti assorbiti. È stato rigettato il ricorso incidentale: in mancanza di un’obbligazione validamente riferibile all’ente e potendo il professionista agire contro l’amministratore o il funzionario che abbia assunto l’impegno, non sussiste il requisito di sussidiarietà dell’azione di arricchimento senza causa contro il Comune. La Corte ha deciso nel merito ai sensi dell’art. 384 c.p.c., rigettando tutte le domande del professionista. Le spese dell’intero giudizio sono state compensate per la complessità delle questioni; è stata inoltre dichiarata la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente incidentale, dell’ulteriore contributo unificato previsto per il ricorso principale.

Norme richiamate

• art. 55, comma 5, L. 8 giugno 1990, n. 142

  La delibera con la quale un comune conferisce un incarico professionale e il contratto stipulato in base a tale delibera sono affetti da nullità ove manchi l’indicazione dell’ammontare della spesa prevista e dei mezzi per farvi fronte, come prescritto dalla norma imperativa di cui al R.D. 3 marzo 1934, n. 383, art. 284, (testo unico della legge comunale e provinciale) e come successivamente prescritto dal D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, convertito in L. 24 aprile 1989, n. 144, e dalla L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 55, comma 5 (Sez. I Sent. n. 26202 del 2010).

  La deliberazione comunale di conferimento dell’incarico e il contratto che ne costituisce esecuzione sono nulli se mancano l’indicazione della spesa prevista e dei mezzi per finanziarla; la previsione di un finanziamento meramente ipotetico non soddisfa tali requisiti.

• art. 23, commi 3 e 4, D.L. 2 marzo 1989, n. 66, convertito in L. 24 aprile 1989, n. 144

  In tema di obbligazioni della P.A., l’inserimento nel contratto d’opera professionale di una clausola di cd. copertura finanziaria – in base alla quale l’ente pubblico territoriale subordina il pagamento del compenso al professionista incaricato della progettazione di un’opera pubblica alla concessione di un finanziamento – non consente di derogare alle procedure di spesa di cui al D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, commi 3 e 4, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 24 aprile 1989, n. 144, art. 1, comma 1, (oggi sostituito dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 191), che non possono essere differite al momento dell’erogazione del finanziamento, sicchè, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all’ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l’amministratore o funzionario che abbia assunto l’impegno (Sez. U, Sent. n. 26657 del 2014).

  Le procedure contabili per assumere la spesa devono essere rispettate fin dall’assunzione dell’obbligazione e non possono essere rinviate alla concessione o all’erogazione del finanziamento. Se tali procedure mancano, l’obbligazione non è riferibile all’ente pubblico, ma intercorre ai fini della controprestazione tra il privato e l’amministratore o funzionario che ha assunto l’impegno.

• art. 2041 c.c.

  In tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l’amministratore o il funzionario inadempiente che l’abbia consentita. Ne consegue che, potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell’elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’ente locale il quale può soltanto riconoscere “a posteriori”, D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 194, – nei limiti dell’utilità dell’arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato – il debito fuori bilancio.

  L’azione di arricchimento senza causa contro l’ente locale è esclusa quando, in assenza di valido contratto e dei controlli contabili, il prestatore può agire direttamente contro l’amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione: manca allora il requisito della sussidiarietà. L’ente può riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio soltanto nei limiti e con le modalità indicati dalla legge.

• art. 194 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell’organo competente, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi rappresentativi dell’ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico finanziaria dell’ente e con le scelte amministrative.

  Il riconoscimento del debito fuori bilancio da parte dell’ente locale deve risultare da un’espressa deliberazione dell’organo competente; non può essere ricavato dal comportamento degli organi rappresentativi.

• art. 384 c.p.c.

  La Corte accoglie il primo e secondo motivo del ricorso principale, dichiara assorbiti i restanti, rigetta l’unico motivo del ricorso incidentale, e, decidendo la causa nel merito, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., rigetta le domande proposte dall’ingegner B.

  Quando non sono necessari ulteriori accertamenti in fatto, la Corte di cassazione, accolto il ricorso, può decidere la causa nel merito ai sensi dell’art. 384 c.p.c.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  compensa le spese dell’intero giudizio ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2012, art. 13, comma 1 quater, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente incidentale del contributo unificato previsto per il ricorso principale ex art. 1 bis del medesimo art. 13

  La Corte dichiara sussistenti i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente incidentale, dell’ulteriore contributo unificato previsto per il ricorso principale. Il testo della sentenza richiama il D.P.R. n. 115 del 2012.

Massime di principio

• La deliberazione con cui un ente locale conferisce a un professionista un incarico per la progettazione di un’opera pubblica è nulla, così come il contratto stipulato in sua esecuzione, se mancano l’indicazione della spesa prevista, i mezzi per farvi fronte, l’impegno contabile e l’attestazione della copertura finanziaria richiesta dalla normativa applicabile.
• La clausola che subordina il pagamento del compenso professionale alla concessione di un finanziamento non consente di differire al momento del finanziamento il rispetto delle procedure contabili di assunzione della spesa. In loro mancanza, l’obbligazione non è riferibile all’ente locale e intercorre, ai fini della controprestazione, tra il prestatore e l’amministratore o funzionario che ha assunto l’impegno.
• L’azione di arricchimento senza causa contro un ente locale non è ammissibile quando il prestatore dispone di un’azione diretta contro l’amministratore o il funzionario che ha consentito la prestazione, poiché viene meno il requisito di sussidiarietà.
• Il riconoscimento a posteriori di un debito fuori bilancio da parte dell’ente locale deve essere espresso e adottato con apposita deliberazione dell’organo competente; non è desumibile dal mero comportamento degli organi rappresentativi.

Come è indicizzato