Sentenza n. 245/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

A seguito di accertamenti della Polizia locale e dei Carabinieri Forestali, il Comune rilevava la realizzazione, in assenza di permesso di costruire, di un locale interrato su area demaniale regionale. Non essendo stato possibile individuare né il possessore né l'autore materiale dell'abuso, il Comune avviava il procedimento nei confronti della Regione, quale proprietaria dell'area, e, in esecuzione di una precedente sentenza sul silenzio, le ordinava la demolizione dell'opera ai sensi degli artt. 31 e 35 d.P.R. n. 380/2001. La Regione impugnava l'ordinanza deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 35 d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà tra fatti e atto e tra premesse e conclusioni, difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti, difetto di motivazione e sviamento. In particolare, sosteneva di non essere responsabile dell'abuso e che, per gli interventi abusivi realizzati su suolo demaniale o appartenente a enti pubblici, l'art. 35 individua quale destinatario dell'ordine di demolizione esclusivamente il responsabile dell'abuso, imponendo al Comune di eseguire direttamente la demolizione, con rivalsa delle spese sul trasgressore. Contestava inoltre la contraddittorietà dell'azione amministrativa, poiché il Comune aveva dapprima invitato la Regione a rientrare nel possesso del manufatto e a valutare un possibile utilizzo dello stesso, per poi ordinarne la demolizione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza di demolizione e gli atti connessi. Ha distinto la disciplina dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, applicabile agli abusi su aree private e tale da consentire l'ingiunzione anche al proprietario non responsabile, da quella speciale dell'art. 35, applicabile agli abusi realizzati su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici. In quest'ultima ipotesi, l'ordine di demolizione deve essere rivolto esclusivamente al responsabile dell'abuso, poiché la norma richiede l'imputabilità della realizzazione dell'opera al destinatario. La Regione, quale proprietaria del suolo demaniale, non poteva essere equiparata al responsabile dell'abuso né gravata dell'obbligo di demolizione per il solo fatto che l'autore materiale fosse rimasto ignoto. Il Comune aveva quindi introdotto una forma di responsabilità oggettiva non prevista dalla legge, omettendo di considerare che, in assenza di individuazione del trasgressore, avrebbe dovuto procedere direttamente alla demolizione, sostenendone le spese e riservandosi il recupero nei confronti del responsabile ove individuato. L'ordinanza era inoltre priva di adeguato supporto normativo e motivazionale e risultava contraddittoria rispetto agli atti procedimentali, che riconoscevano la natura demaniale dell'area e l'estraneità della Regione all'abuso. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Per gli abusi realizzati su aree private, l'ordine di demolizione può essere rivolto congiuntamente al responsabile dell'abuso e al proprietario, anche se quest'ultimo non è responsabile, in ragione del rapporto qualificato con il bene.

• art. 35 d.P.R. n. 380/2001

  1. Qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all'articolo 28, di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente (del Comune) o il responsabile dell'ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo. 2. La demolizione è eseguita a cura del Comune ed a spese del responsabile dell'abuso.

  Per gli abusi commessi su suoli demaniali o appartenenti a enti pubblici, l'ordine di demolizione deve essere rivolto esclusivamente al responsabile dell'abuso. Il Comune deve eseguire la demolizione d'ufficio, ponendo le spese a carico del responsabile, senza poter trasferire automaticamente l'obbligo sull'ente pubblico proprietario quando l'autore sia ignoto.

• art. 78 d.P.R. n. 616/1977

  È richiamato in relazione alle funzioni amministrative di vigilanza sull'amministrazione dei beni del demanio armentizio, attribuite al Comune e confermate dalla normativa regionale.

• art. 10 legge regionale Molise n. 9/1977

  È richiamato quale disposizione regionale confermativa delle competenze comunali di vigilanza sull'amministrazione dei beni del demanio armentizio.

• art. 31 c.p.a.

  È richiamato per la precedente azione contro il silenzio dell'amministrazione comunale, conclusasi con l'ordine al Comune di determinarsi sull'istanza di demolizione.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  Ha costituito la base del ricorso straordinario originariamente proposto dalla Regione contro gli atti comunali.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Ha consentito al Comune di opporsi al ricorso straordinario e ottenere la trasposizione della controversia in sede giurisdizionale.

Massime di principio

• Per gli abusi edilizi realizzati su aree private, l'art. 31 d.P.R. n. 380/2001 consente di rivolgere l'ordine di demolizione sia al responsabile dell'abuso sia al proprietario dell'area, anche quando quest'ultimo non abbia materialmente commesso la violazione.
• Per gli abusi edilizi realizzati su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, l'art. 35 d.P.R. n. 380/2001 individua quale destinatario dell'ordine di demolizione esclusivamente il responsabile dell'abuso; l'ente pubblico proprietario del suolo non è soggetto passivo della sanzione per il solo fatto di essere proprietario.
• L'ignota identità dell'autore dell'abuso su area pubblica non consente all'amministrazione di trasferire automaticamente l'obbligo di demolizione sull'ente proprietario, né di introdurre una responsabilità oggettiva non prevista dall'art. 35 d.P.R. n. 380/2001.
• Quando l'abuso su suolo pubblico è accertato ma il responsabile non è individuato, la demolizione deve essere eseguita a cura del Comune, con spese poste a carico del responsabile ove successivamente identificato; l'ente proprietario deve essere informato, ma non può essere obbligato al ripristino in assenza di imputabilità dell'abuso.
• L'esercizio del potere sanzionatorio ai sensi dell'art. 35 d.P.R. n. 380/2001 è vincolato: accertata l'abusività dell'intervento su suolo pubblico, l'amministrazione non dispone di margini per sostituire al responsabile dell'abuso il proprietario pubblico dell'area o adottare soluzioni diverse dalla demolizione.
• Un'ordinanza di demolizione adottata nei confronti dell'ente pubblico proprietario del suolo, senza prova della sua qualità di responsabile dell'abuso e sulla base dell'automatica assimilazione alla disciplina dell'art. 31, è illegittima per violazione dell'art. 35, difetto di motivazione e contraddittorietà dell'azione amministrativa.

Come è indicizzato