Sentenza n. 1669/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il silenzio-assenso formatosi sull'istanza di autorizzazione unica presentata ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, nonché il conseguente titolo unico in autocertificazione, il parere favorevole dell'ARPAV e la comunicazione di inizio lavori relativi alla realizzazione di una stazione radio base 5G in prossimità delle loro abitazioni e di una scuola primaria. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, degli artt. 1, 7, 9 e 10 della l. n. 241/1990 e dell'art. 97 Cost., oltre al difetto di istruttoria, sostenendo che l'istanza non fosse stata adeguatamente pubblicizzata e che tale omissione avesse impedito la partecipazione procedimentale e la formazione stessa del silenzio-assenso. Con il secondo motivo hanno lamentato la violazione della disciplina sui campi elettromagnetici, del principio di precauzione e di minimizzazione dell'esposizione, nonché difetto di istruttoria, illogicità e sviamento, deducendo l'assenza di una comparazione tra il sito prescelto e possibili localizzazioni alternative, anche in ragione della vicinanza ad abitazioni e a un edificio scolastico. Con il terzo motivo hanno sostenuto che il procedimento avrebbe dovuto svolgersi mediante conferenza di servizi, con il coinvolgimento della Regione Veneto e degli altri Comuni partecipanti al PATI, in ragione della rilevanza sovracomunale dell'area e dell'incidenza dell'intervento sulla pianificazione territoriale. Le parti resistenti hanno eccepito anche il difetto di legittimazione e interesse, l'inammissibilità del ricorso collettivo e, successivamente, l'improcedibilità, ma il TAR ha ritenuto di poter prescindere da tali questioni preliminari in applicazione del principio della ragione più liquida.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito e ha compensato integralmente le spese. Quanto al primo motivo, ha affermato che il silenzio-assenso può formarsi anche in presenza di violazioni di regole sostanziali o procedimentali, poiché il decorso del termine elimina il potere primario di provvedere e lascia residuare il potere di autotutela. L'omessa o contestata pubblicizzazione dell'istanza non impedisce quindi la formazione del silenzio-assenso. Inoltre, tale omissione non determina automaticamente l'annullabilità del titolo: trattandosi di adempimento funzionale alla partecipazione, opera l'art. 21-octies, comma 2, secondo alinea, della l. n. 241/1990 quando l'amministrazione dimostri che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso. Il Collegio ha comunque rilevato che, nel caso concreto, il Comune aveva pubblicizzato i dati essenziali dell'intervento sul portale istituzionale per novanta giorni e aveva pubblicato la deliberazione della Giunta comunale sull'albo pretorio, ritenendo adeguata tale forma di pubblicità. Quanto al secondo motivo, il TAR ha escluso l'illegittimità della localizzazione. Gli impianti di telecomunicazione sono infrastrutture assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e possono essere collocati anche in aree residenziali, secondo il principio di necessaria capillarità della rete. Trattandosi inoltre di un intervento finanziato nell'ambito del PNRR per la copertura 5G nelle aree a fallimento di mercato, la localizzazione è collegata alla mappatura dei pixel e delle aree bianche e non è subordinata all'assenza di siti alternativi. Il Comune conserva il compito di verificare la completezza della documentazione e i pareri prescritti, ma non dispone di un ampio margine per imporre una diversa localizzazione quando il sito ricade nelle aree individuate dal bando. Nel caso concreto, il sito risultava inserito nelle aree bianche, il parere dell'ARPAV era favorevole e non era stato oggetto di censure specifiche. Le relazioni tecniche depositate dai ricorrenti attestavano comunque valori inferiori ai limiti di legge. La scelta localizzativa era stata inoltre già compiuta con una deliberazione comunale non tempestivamente impugnata. Eventuali incrementi dei livelli di esposizione derivanti da successive installazioni possono essere verificati in procedimenti successivi, ma non incidono sulla validità degli atti valutata al momento della loro adozione. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ritenuto non necessaria la conferenza di servizi, poiché la partecipazione di un'amministrazione presuppone la titolarità di uno specifico potere o della competenza a rendere un parere, un'intesa, un concerto, un nulla osta o altro atto di assenso. Nel caso concreto non risultavano pretermessi poteri attribuiti alla Regione o agli altri Comuni del PATI; le relative disposizioni pianificatorie non erano preclusive dell'intervento. L'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 configura un procedimento autorizzatorio tendenzialmente unico, volto a evitare aggravamenti procedimentali.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  la mancata pubblicizzazione dell'istanza non è motivo di annullabilità del titolo autorizzativo espresso o tacito ottenuto ai sensi del presente articolo

  Il procedimento per l'installazione di impianti di comunicazione elettronica è tendenzialmente unico e semplificato; il silenzio-assenso può formarsi anche in presenza di inosservanze procedimentali, mentre la mancata pubblicizzazione dell'istanza non determina di per sé l'annullabilità del titolo. La disposizione non impone specifiche modalità di pubblicizzazione, rimettendone la scelta all'amministrazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  il provvedimento non avrebbe potuto avere un contenuto dispositivo diverso da quello in concreto adottato

  La violazione di un adempimento procedimentale funzionale alla partecipazione non comporta l'annullabilità quando l'amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• artt. 7, 9 e 10 l. n. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione sono richiamate in rapporto alla pubblicizzazione dell'istanza, ma la loro violazione non impedisce automaticamente la formazione del silenzio-assenso né comporta necessariamente l'annullabilità del titolo.

• art. 14 l. n. 241/1990

  all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni

  La conferenza di servizi deve essere convocata quando occorra acquisire atti di assenso di amministrazioni titolari di specifiche competenze sull'intervento; non è necessaria per il solo fatto che l'area sia interessata da una pianificazione sovracomunale.

• art. 3, comma 3, d.lgs. n. 198/2002

  Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e possono essere localizzate anche in aree residenziali, in funzione della necessaria capillarità della rete.

• art. 4, comma 7-bis, d.l. n. 60/2024

  Per le infrastrutture 5G finanziate nell'ambito del PNRR nelle aree a fallimento di mercato, la localizzazione è collegata alla posizione dei pixel e alle aree bianche individuate dal bando; anche in deroga ai regolamenti comunali, l'esistenza di siti alternativi non costituisce di per sé un presupposto ostativo.

• art. 43, comma 4, d.lgs. n. 259/2003

  Gli impianti di telecomunicazione sono qualificati come opere di urbanizzazione primaria e risultano compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica.

• art. 4 l. n. 36/2001

  La disciplina della minimizzazione dell'esposizione ai campi elettromagnetici non impone, nel caso esaminato, una comparazione con siti alternativi idonei a escludere la localizzazione dell'impianto inserito nelle aree bianche del programma 5G.

• d.P.C.M. 8 luglio 2003

  I limiti e i parametri radio-protezionistici costituiscono il riferimento per la verifica dell'esposizione; nel caso concreto il parere ARPAV favorevole e i successivi monitoraggi con valori inferiori ai limiti hanno escluso la dedotta illegittimità.

• artt. 14 e seguenti l. n. 241/1990

  La conferenza di servizi è uno strumento di acquisizione coordinata degli atti di assenso necessari e non un adempimento generalizzato da attivare in assenza di competenze amministrative specifiche da esercitare.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio per l'installazione di impianti di comunicazione elettronica, il silenzio-assenso può formarsi anche quando siano state inosservate regole procedimentali o sostanziali, salvo il successivo esercizio dei poteri di autotutela nei limiti previsti dall'ordinamento.
• La mancata pubblicizzazione dell'istanza prevista dall'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 non impedisce, di per sé, la formazione del silenzio-assenso e non determina automaticamente l'annullabilità del titolo; il vizio procedimentale resta non invalidante quando l'amministrazione dimostri che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990.
• L'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 configura un procedimento autorizzatorio tendenzialmente unico e semplificato; la conferenza di servizi è necessaria solo quando debbano essere acquisiti atti di assenso di amministrazioni titolari di specifiche competenze sull'intervento.
• Le infrastrutture di rete per le comunicazioni elettroniche, assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, possono essere localizzate anche in aree residenziali, poiché la necessaria capillarità della rete costituisce un interesse pubblico idoneo a giustificare la collocazione degli impianti in prossimità dei luoghi abitati, nel rispetto dei limiti radio-protezionistici.
• Per gli impianti 5G realizzati nell'ambito di programmi PNRR destinati alle aree a fallimento di mercato, quando il sito ricade nelle aree bianche individuate dalla mappatura del bando, la localizzazione è determinata dalla posizione dei pixel e l'esistenza di siti alternativi non costituisce, di per sé, un presupposto per negare l'autorizzazione o imporre una diversa ubicazione.
• La legittimità della localizzazione e degli atti autorizzativi deve essere valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della loro adozione; eventuali successive installazioni o incrementi dei livelli di esposizione possono formare oggetto di autonomi controlli e procedimenti, ma non incidono retroattivamente sulla validità degli atti originari.

Come è indicizzato