Sentenza n. 13892/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso pubblico per l’affidamento di 31 concessioni demaniali marittime e i successivi atti di gara, deducendo, tra l’altro, violazione degli artt. 3 e 4 l. n. 118/2022 e dell’art. 1 d.l. n. 131/2024, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta. Ha contestato: la mancata previsione e l’indeterminatezza dell’indennizzo spettante al gestore uscente; la durata annuale o stagionale della concessione, ritenuta incompatibile con la durata minima quinquennale prevista dalla disciplina statale; l’introduzione di una royalty sul fatturato quale componente dell’offerta economica; la genericità dei criteri di valutazione e l’inesatta ricognizione delle aree; l’illegittimità derivata degli atti successivi. Con i motivi aggiunti ha contestato la graduatoria e l’aggiudicazione a Benic s.r.l., sostenendo che a quest’ultima fossero stati illegittimamente attribuiti 10 punti per il carattere giovanile dell’impresa e 2 punti per la parità di genere, nonché che la sua offerta economica, fondata su una royalty elevata e su previsioni di fatturato ritenute irrealistiche, fosse inattendibile e avrebbe dovuto essere esclusa. Ha inoltre impugnato la decorrenza della concessione dalla stagione 2026 e l’ingiunzione di sgombero e rimessione in pristino. Benic ha proposto ricorso incidentale, lamentando la mancata attribuzione di ulteriori punti per l’esperienza specifica della società e dell’amministratore.

La decisione

Il Collegio ha ritenuto ammissibile l’impugnazione immediata delle clausole relative alla durata della concessione e alla royalty, poiché concernenti elementi essenziali del rapporto concessorio e idonee a determinare una lesione attuale dell’interesse, indipendentemente dall’esito della gara. Nel merito ha però respinto tali censure. Ha ritenuto legittima, nel peculiare contesto del litorale romano caratterizzato dall’assenza di concessioni in essere, l’indizione di una gara-ponte, diretta ad assicurare la continuità dei servizi nelle more delle procedure di affidamento previste dalla disciplina statale. La disciplina dell’art. 19, comma 3, del regolamento regionale Lazio n. 19/2016 non consente di disapplicare la sopravvenuta disciplina statale né di differire sine die l’applicazione della stessa per la mancata approvazione del PUA. La mancata previsione del piano economico-finanziario è stata ritenuta coerente con la durata predeterminata e limitata della gara-ponte. È stata ritenuta legittima anche la royalty sul fatturato, quale modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, aggiuntiva al canone e non indeterminata, essendo parametrata ai ricavi effettivamente realizzati. Sono state respinte le censure sulla genericità dei criteri tecnici e sull’insufficiente descrizione dei lotti. È stata inoltre respinta la contestazione dell’offerta economica di Benic: trattandosi di concessione di bene demaniale, cioè di contratto attivo, la verifica di congruità riguarda essenzialmente la capacità solutoria dell’aggiudicatario; la ricorrente non ha dimostrato, oltre mere congetture, l’incapacità di Benic di adempiere alle obbligazioni economiche. Sono state invece accolte le censure relative ai punteggi dell’offerta tecnica. Benic non possedeva il requisito di impresa a prevalente carattere giovanile alla scadenza per la presentazione delle domande, poiché il socio ultratrentacinquenne deteneva il 50% delle quote e il socio under 35 il restante 50%; modifiche successive della compagine non erano rilevanti. È stato inoltre annullato il punteggio di 2 punti per la parità di genere, poiché la società, priva di lavoratrici dipendenti e con amministratore unico uomo, non avrebbe potuto conseguire lo score minimo richiesto dalla UNI/PdR 125:2022 per gli indicatori relativi alle opportunità di crescita e inclusione delle donne, all’equità remunerativa e alla governance. Il punteggio di Benic è stato quindi ridotto di 12 punti, con annullamento della graduatoria in parte qua e dell’aggiudicazione. Il ricorso incidentale di Benic è stato respinto: l’esperienza dell’amministratore non era imputabile direttamente alla società concorrente e l’attività svolta dal giugno 2024 non integrava l’anno di esperienza richiesto. È stata respinta la censura relativa alla decorrenza della concessione dalla stagione 2026. L’ingiunzione è stata annullata soltanto nella parte relativa allo sgombero, quale atto consequenziale all’aggiudicazione annullata; è stata mantenuta la parte relativa alla rimessione in pristino delle opere non autorizzate, non specificamente contestata. L’istanza di accesso ex art. 116 c.p.a. è stata dichiarata improcedibile per cessazione della materia del contendere, poiché l’INPS aveva depositato la documentazione richiesta. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 3 e 4 l. n. 118/2022

  Il nuovo art. 4 disciplina i termini di avvio, i contenuti del bando, i criteri di aggiudicazione e l’indennizzo spettante al concessionario uscente; l’art. 3 prevede la proroga delle concessioni in essere per consentire l’ordinata programmazione delle procedure.

  La disciplina statale è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore, ma nel peculiare contesto di assenza di concessioni in essere può consentire una gara-ponte finalizzata ad assicurare continuità dei servizi e ordinata transizione verso le procedure ordinarie.

• art. 1 d.l. n. 131/2024, conv. con modif. dalla l. n. 166/2024

  Ha sostituito l’art. 4 l. n. 118/2022, disciplinando direttamente l’affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive.

  La novella statale costituisce il modulo speciale e cogente per le procedure di affidamento, pur non impedendo, nel caso eccezionale esaminato, una procedura-ponte transitoria.

• art. 19, comma 3, reg. reg. Lazio n. 19/2016

  In casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell’approvazione e/o dell’adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare.

  La disposizione regionale non può essere invocata per disattendere la disciplina statale sopravvenuta né per differirne indefinitamente l’attuazione sulla base della mancata adozione del PUA.

• art. 37 cod. nav.

  La scelta dell’assegnatario deve assicurare la maggiore garanzia di proficua utilizzazione della concessione.

  Il criterio della proficua utilizzazione può comprendere anche la valorizzazione economica del bene demaniale e giustificare modalità competitive riferite alla redditività dell’utilizzo.

• art. 49 cod. nav.

  Norma richiamata in relazione alla sorte delle opere al termine della concessione.

  Non è stata ritenuta decisiva per riconoscere un indennizzo alla ricorrente, qualificata dall’amministrazione come occupante sine titulo e non come concessionaria uscente.

• art. 4, comma 5, l. n. 118/2022

  La durata deve essere pari al tempo necessario a garantire l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario e comunque non inferiore a cinque anni e non superiore a venti anni.

  La previsione è riferita alle concessioni ordinarie di durata pluriennale; non impone, nel caso di gara-ponte con durata predeterminata e transitoria, la predisposizione di un piano economico-finanziario avente funzione di determinare la durata.

• art. 46-bis d.lgs. n. 198/2006

  La certificazione attesta politiche e misure concrete adottate dai datori di lavoro per ridurre il divario di genere in relazione alle opportunità di crescita, alla parità salariale, alla gestione delle differenze di genere e alla tutela della maternità.

  La certificazione di parità di genere presuppone il rispetto di parametri sostanziali e non può essere valorizzata automaticamente quando la struttura aziendale rende ontologicamente impossibile verificare indicatori essenziali.

• d.P.C.M. 29 aprile 2022

  Definisce, in attuazione dell’art. 46-bis d.lgs. n. 198/2006, i parametri minimi per il conseguimento della certificazione della parità di genere.

  La certificazione rilevante ai fini della gara è quella conseguita nel rispetto dei parametri minimi previsti dalla disciplina attuativa e dalla UNI/PdR 125:2022.

• art. 116 c.p.a.

  Istanza per l’accesso ai documenti.

  La domanda di accesso perde l’attualità quando l’amministrazione o l’ente destinatario deposita integralmente la documentazione richiesta, determinando la cessazione della materia del contendere.

• art. 120 c.p.a.

  Termine speciale di trenta giorni per il rito appalti.

  Il rito appalti non si applica alle procedure comparative finalizzate all’assegnazione di beni del demanio pubblico, che non sono assimilabili a concessioni di servizi.

• art. 43 c.p.a.

  Motivi aggiunti relativi agli atti sopravvenuti della procedura.

  Gli atti successivi possono essere impugnati con motivi aggiunti quando presentano un rapporto di connessione e strumentalità con la procedura originaria.

Massime di principio

• L’impugnazione immediata della lex specialis è ammissibile quando le clausole contestate riguardano elementi essenziali del rapporto concessorio, quali durata e corrispettivo, e determinano una lesione attuale dell’interesse a conseguire un bene della vita conformato diversamente dalla disciplina di gara; non è necessario attendere l’esito della procedura quando l’eventuale aggiudicazione non eliminerebbe la lesione e la successiva correzione altererebbe l’oggetto del confronto competitivo.
• La disciplina statale sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime è immediatamente applicabile e costituisce il modulo speciale volto a garantire concorrenza, pubblicità, trasparenza, massima partecipazione e parità di trattamento. Tuttavia, quando nel territorio non vi siano concessioni in essere prorogabili e occorra assicurare la continuità dei servizi nelle more delle procedure ordinarie, l’amministrazione può indire una gara-ponte transitoria, purché la scelta sia ragionevole e funzionale alla transizione verso il nuovo regime.
• In una gara-ponte di durata predeterminata e limitata, il piano economico-finanziario non svolge la funzione di determinare la durata necessaria all’ammortamento degli investimenti; la sua mancata previsione non è quindi illegittima se la lex specialis prevede comunque strumenti adeguati per verificare la capacità solutoria e la sostenibilità dell’offerta.
• La royalty parametrata al fatturato può costituire una modalità legittima di valorizzazione economica del bene demaniale, aggiuntiva al canone, quando sia ragionevolmente collegata alla redditività effettiva dell’attività e non risulti indeterminata. Nei contratti attivi aventi a oggetto la concessione di beni, la verifica di congruità riguarda principalmente la capacità solutoria dell’aggiudicatario; l’esclusione per offerta incongrua richiede elementi specifici e una manifesta irragionevolezza della valutazione amministrativa, non mere congetture sulla futura gestione.
• Quando la lex specialis attribuisce un punteggio premiale per il carattere giovanile dell’impresa, il requisito deve sussistere alla scadenza per la presentazione delle domande e la prevalenza della partecipazione e della proprietà da parte di soggetti under 35 non può essere integrata da modifiche successive della compagine societaria.
• La certificazione della parità di genere può essere valorizzata in gara solo se risultano sussistenti i presupposti sostanziali previsti dall’art. 46-bis d.lgs. n. 198/2006, dalla disciplina attuativa e dalla UNI/PdR 125:2022. In particolare, l’assenza di lavoratrici e di rappresentanza femminile negli organi societari può rendere impossibile il conseguimento dei punteggi minimi relativi a indicatori che presuppongono la presenza di una componente femminile, con conseguente illegittimità del punteggio premiale.

Come è indicizzato